25. Оформление проекта технического регламента

25.1. При подготовке и оформлении проектов технических регламентов необходимо помнить, что основная форма их принятия - федеральный закон, поэтому следует исходить из содержания Постановления Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. N 576 "Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов". Имеются в виду требования правильного определения цели и предмета регулирования закона, его места в системе действующего законодательства, характеристика состояния правового регулирования в отрасли, сфере, оценки затрат и последствий реализации закона.

25.2. Оформление проекта федерального закона о техническом регламенте целесообразно осуществлять в соответствии с правилами юридико-технического оформления текстов федеральных законов.

25.3. Федеральный закон о техническом регламенте как документ, устанавливающий обязательные для применения требования по безопасности к объектам технического регулирования (продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации), действие которого распространяется на широкий круг потребителей, имея официальный характер, должен соответствовать требованиям ясности при формулировании юридических предписаний, доступности понимания текста федерального закона для его адресатов, все требования, устанавливаемые регламентом, должны быть:

минимальными и исчерпывающими согласно положениям Закона;

однозначно трактоваться всеми лицами, на которых они распространяются;

сформулированы так, чтобы вопрос об их выполнении (невыполнении) решался однозначно;

сформулированы так, чтобы отвечать нормативным, содержательным, юридико-техническим, лингво-стилистическим требованиям, предъявляемым к тексту федерального закона.

25.4. Выполнение нормативных требований состоит во включении в текст норм, нормативных комплексов: правил, положений, имеющих нормативный (регулирующий, управомочивающий, обязывающий) правовой характер. Нормативы технического характера (технические нормы), выражаемые в виде цифр, таблиц, графиков и т.п., рекомендуется включать в приложение (приложения).

25.5. Необходимо, чтобы содержательное требование обеспечивало соответствие предмета проекта федерального закона о техническом регламенте характеру общественных отношений, подлежащих урегулированию данным федеральным законом. В тексте проекта федерального закона не может устанавливаться регламентарное, инструктивное (по содержанию - подзаконное) регулирование.

25.6. В технический регламент согласно положениям Закона не должны включаться:

- требования к качеству и потребительским свойствам объектов технического регулирования;

- требования к конструкции и исполнению объекта технического регулирования, за исключением случаев, если из-за отсутствия этих требований не обеспечивается достижение целей технического регулирования (пункт 4 статьи 7 Закона);

- требования, относящиеся к накапливаемым во времени свойствам, способным причинить вред не сразу, а после преодоления определенного "порога накопления". В этом случае регламент должен содержать требования, касающиеся информирования приобретателя о возможном вреде и факторах, от которых он зависит (пункт 7 статьи 7 Закона).

25.7. В части юридико-технических требований рекомендуется соблюдать:

системность действующего федерального законодательства введением в действие подготавливаемого проекта федерального закона о техническом регламенте;

содержательную определенность и логическую завершенность текста проекта федерального закона о техническом регламенте;

структурную обоснованность;

оптимальную объемность.

25.8. Лингво-стилистическое требование к оформлению проекта федерального закона о техническом регламенте состоит в непротиворечивом, оптимальном использовании только языковых приемов и средств, обеспечивающих понятность и доступность для уяснения содержания текста проекта федерального закона. Средства выражения содержания федерального закона о техническом регламенте, предназначенные для визуального восприятия, в тексте федерального закона использованы быть не могут. Для иллюстрации словесно выраженной правовой нормы могут использоваться рисунки, графики, схемы и др., помещаемые в качестве приложений к федеральному закону о техническом регламенте.

25.9. При формировании текста проекта федерального закона рекомендуется учитывать специфику системы законодательства в области технического регулирования и в частности: соответствие положений технического регламента Конституции Российской Федерации; международным соглашениям и международным договорам, стороной которых является Российская Федерация; действие специальных законов в соответствующей области; требования безопасности, установленные нормами подзаконных актов - Указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, ведомственными актами, государственными (национальными) и отраслевыми стандартами и т.д.

25.10. Необходимо учитывать, что базовую структуру проекта федерального закона о техническом регламенте составляют:

- собственно текст федерального закона;

- приложения, поясняющие отдельные нормы текста федерального закона о техническом регламенте.

Приложения могут сопровождать отдельные нормы федерального закона о техническом регламенте; могут также относиться к отдельным главам (разделам). В тексте соответствующей нормы (главы, раздела) федерального закона о техническом регламенте в обязательном порядке должна содержаться отсылка к тому или иному приложению.

Взаимные отсылки в приложениях, относящихся к другим приложениям, как правило, не допускаются.

Приложения не могут иллюстрироваться (поясняться) другими приложениями.

25.11. В структуре проекта федерального закона о техническом регламенте рекомендуется выделять:

1) обязательные элементы:

наименование (вид, заголовок);

статьи;

2) факультативные элементы:

преамбула (вступление, введение);

главы, разделы (как правило, в значительных по объему проектах федеральных законов о техническом регламенте);

приложения (схемы, чертежи, графики, рисунки и т.д.).

25.11.1. Вступительная часть - преамбула - дается в проекте технического регламента в том случае, если требуется разъяснение целей и мотивов его принятия. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются.

25.11.2. Заголовок проекта федерального закона о техническом регламенте отражает наименование той области технического регулирования, которая определена в качестве предмета проекта закона. Заголовок должен быть сформулирован кратко и емко; должен четко и правильно отражать предмет федерального закона о техническом регламенте для того, чтобы по названию было возможно определить его содержание, сферу применения.

Заголовок проекта закона о техническом регламенте следует за указанием вида разрабатываемого проекта нормативного правового акта (федерального закона, указа Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации).

25.11.3. Структурное оформление проекта федерального закона о техническом регламенте предполагает его подразделение на логически самостоятельные, нормативно значимые части - статьи (главы, разделы).

В проектах законов, представляющих собой объемные тексты, выделяются особые, имеющие определяющее значение для содержания всего закона, структурные части, содержащие общие положения.

25.12. В текстах проектов федеральных законов о техническом регламенте рекомендуется нормативно определить (установить) желаемое (требуемое) правило (модель) правомерного поведения, именуемое правовой нормой.

Содержание правовых норм проекта федерального закона о техническом регламенте должно определяться исходя из:

1) целей технического регулирования;

2) положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, международных договоров Российской Федерации;

3) принципов технического регулирования;

4) рекомендаций юридической науки о наиболее эффективном варианте правового регулирования соответствующего сферы технического регулирования;

5) способов правового регулирования, которые могут обеспечить эффективное действие проектируемой правовой нормы.

25.13. Включение в текст проектов федеральных законов о техническом регламенте определений понятий (предписаний-дефиниций) рекомендуется подчинять интересам формулирования точного и непротиворечивого нормативного правила, обеспечения эффективного технического регулирования в определенной сфере. Как общее правило следует принять, что законодательные дефиниции включаются в текст федерального закона в исключительных случаях.

Случаями, оправдывающими включение в текст федерального закона о техническом регламенте определений понятий, являются:

- юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов - редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов;

- правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.

25.13.1. Под определением термина следует понимать описание вводимого им слова с помощью более широкого (родового) понятия и других известных словосочетаний (межвидовых отличий) таким образом, чтобы исключались логический круг, тавтология и отрицательные признаки.

В соответствии с правилами законодательной техники в федеральном законе должны содержаться определения только терминов, которые используются в законе и не определены действующим законодательством.

Определение терминов предлагается ко всему содержанию проекта федерального закона технического регламента, а не к отдельным главам, и содержится в одной статье в "Общих положениях".

Не должны определяться термины, которые непосредственно не относятся к данному проекту или являются общераспространенными в той или иной области технического (или научно-технического) знания.

При определении терминов не могут быть использованы тождественные термины, имеющие различное содержание.

При определении терминов должны использоваться термины либо уже определенные действующим законодательством, самим регламентом, либо содержание которых устоялось в правоприменительной практике.

Определение термина должно исключать его неодинаковую трактовку и обеспечивать возможность однозначной идентификации термина в рамках соответствующей системы понятий.

25.14. Нормативные правовые предписания, составляющие содержание проекта федерального закона о техническом регламенте, располагают в следующей последовательности:

1) предписания, касающиеся сферы действия закона;

предписания, определяющие объект технического регулирования, а также цели и задачи, разрешаемые в проекте федерального закона о техническом регламенте;

предписания, устанавливающие способы и общие требования к обеспечению безопасности;

4) предписания, содержащие общие и конкретные требования к поведению субъектов, вступающих в правоотношения по обеспечению безопасности (по предотвращению возникновения опасных факторов, снижению воздействия вредных факторов и т.д.);

5) предписания, устанавливающие правовые последствия, ненормативные, декларативные, целеполагающие правила, необходимые для правильного толкования федерального закона о техническом регламенте после того, как он будет принят, включаются в преамбулу - вводную (вступительную) часть проекта закона. Включение преамбулы допускается в исключительных случаях и должно быть мотивированным.

25.14.1. Формулирование нормативного правового предписания целесообразно осуществлять на основе предварительной оценки возможных последствий его применения с тем, чтобы предупредить возникновение правовых норм, действие которых может повлечь негативные, нежелательные для личности, общества и государства результаты.

25.14.2. Устанавливаемые федеральным законом о техническом регламенте права и обязанности по обеспечению безопасности должны быть реальными, соответствовать современному уровню развития национальной экономики, материально-технической базы, а также научно-техническому развитию и регулируемым общественным отношениям, иметь надежный правовой механизм их защиты и охраны.

25.14.3. Изложение содержания правовых норм следует осуществлять четко и упорядоченно, обеспечивая логическую последовательность их изложения, переход от общих положений к более конкретным. При этом не следует допускать противоречий между общими и конкретными положениями проекта.

25.14.4. Нормативные правовые предписания в федеральном законе о техническом регламенте излагаются в виде статей, которые являются его основной структурной единицей. Если два или несколько нормативных правовых предписаний тесно связаны между собой, взаимно дополняют и обусловливают друг друга и лишь в своей совокупности дают ответ на определенный вопрос, возможно для удобства пользования и применения помещать их в одной статье.

Изложение статьи, содержащей несколько нормативных правил (правовых норм), целесообразно осуществлять раздельно, выделяя отдельным абзацем.

Статьям (главам, разделам) федерального закона о техническом регламенте наряду с их порядковым номером целесообразно давать заголовки.

25.14.5. Статьи нумеруются арабскими цифрами с точкой. Нумерация статей должна быть сквозной для всего текста федерального закона о техническом регламенте.

Использование графических знаков в виде специальных символов или знаков пунктуации для обозначения частей, пунктов или подпунктов в статьях федерального закона о техническом регламенте не допускается.

Более дробного структурного деления статьи в федеральном законе о техническом регламенте предлагается избегать.

25.15. Текст федерального закона о техническом регламенте следует завершать изложением правил, в которых формулируются заключительные (переходные) положения; как правило, они содержат предписания, связанные с вступлением в силу федерального закона.

При формулировании правила о вступлении в силу федерального закона, отличного от определенного Федеральным законом от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", целесообразно использовать формулировки:

настоящий федеральный закон вступает в силу с (указывается дата);

настоящий федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Формулировки типа "по истечении дней", "через месяца", "после дня его официального опубликования", как наименее соответствующие целям законодательного регулирования, использовать не следует.

Заключительные (переходные) положения целесообразно насыщать правилами: порядке вступления в силу федерального закона о техническом регламенте или отдельных его частей (разделов, глав, статей), а также о сроке (если он отличен от срока, определенного Федеральным законом от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания");

о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых федеральных (и иных) законов, других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального закона о техническом регламенте;

о приведении нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в соответствие с принимаемым федеральным законом о техническом регламенте.

25.16. В заключительных (переходных) положениях федерального закона о техническом регламенте целесообразно регламентирование вопросов:

- о сохранении или ликвидации органов, должностей, существовавших до вступления в силу закона;

- о способах завершения дел, находящихся в делопроизводстве, прекращения или пересмотра в соответствии с нормами федерального закона решенных судами либо другими государственными органами дел;

- об объеме нормативного регулирования иных нормативных правовых актов (или их отдельных частей) по теме подготавливаемого федерального закона о техническом регламенте, сохраняющемся после вступления его в силу;

- о федеральных законах, иных нормативных правовых актах, которые должны быть подготовлены и приняты для обеспечения реализации данного федерального закона;

- об обратной силе федерального закона (в целом или в Отдельной его части).

25.17. В тех случаях, когда в связи с принятием подготавливаемого федерального закона о техническом регламенте необходимо внести изменения в ранее принятые нормативные акты, и изменением этих актов будет обусловлена возможность реального обеспечения действия подготавливаемого федерального закона о техническом регламенте, к его проекту целесообразно приложить измененные тексты положений ранее принятых нормативных актов.

25.18. При оформлении текста федерального закона о техническом регламенте необходимо правильно определять и формулировать отсылки к другим статьям федерального закона, другим федеральным законам (иным законам). Отсылки включаются в текст федерального закона исключительно с целью показать наличие системных связей между различными правовыми нормами и разными федеральными законами (иными законами) и избежать повторения уже установленных правовых норм.

Для этих целей используются следующие виды отсылок:

отсылки к нормам данного федерального закона о техническом регламенте для обеспечения связи между его общими и конкретными, специальными положениями;

отсылки к нормативным правовым актам более высокой юридической силы (в случаях, когда необходимо указать на правообразующий источник федерального закона о техническом регламенте);

отсылки к общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, налагающим на Российскую Федерацию обязательства по обеспечению безопасности, которые для их выполнения требуют издания федерального закона о техническом регламенте;

отсылки к нормативным правовым актам низшей юридической силы, когда необходимо обеспечить функциональную "правовую связь", определить основания издания федерального закона о техническом регламенте, дать поручение принять подзаконный акт.

Отсылки возможны лишь к действующим федеральным законам (иным законам), иным нормативным правовым актам.

25.19. В качестве обязательного компонента в федеральном законе о техническом регламенте должны быть предусмотрены специальные правовые средства, обеспечивающие его соблюдение (меры поощрения, контроля, порядок разрешения споров и т.д.), а также способы защиты установленных прав граждан и иных лиц.

В федеральном законе о техническом регламенте не следует закреплять санкции за неисполнение его норм, если такие санкции уже предусмотрены в действующем законодательстве. В таких случаях необходимо дать отсылку к устанавливающим их действующим федеральным законам (иным законам), иным нормативным правовым актам.

В случаях, если санкции отсутствуют в действующем законодательстве, следует подготовить проект федерального закона о внесении изменений в федеральный закон, которым устанавливается ответственность за нарушение действующего законодательства.