Решение Верховного Суда РФ от 10.11.2006 N ГКПИ06-1007 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 1 Указа Президента РФ от 04.05.1998 N 488 "О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации" и пункта 1.3 Инструкции о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, утвержденной Приказом МВД РФ от 26.05.1997 N 310>

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению М. о признании недействующими пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 4 мая 1998 года N 488 "О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации" и пункта 1.3 Инструкции о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, утвержденной Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 26 мая 1997 года N 310,

установил:

пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 4 мая 1998 года N 488 "О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации" (опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации, N 18, 04.05.1998, ст. 2021) установлено, что на территории Российской Федерации гражданину Российской Федерации, не имеющему подтвержденного регистрацией места жительства или места пребывания либо имеющему место жительства за пределами Российской Федерации, оформление и выдача паспорта, удостоверяющего его личность за пределами Российской Федерации, производится по заявлению этого гражданина органом внутренних дел по месту его фактического проживания на территории Российской Федерации.

Инструкция о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию утверждена Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 26 мая 1997 года N 310 (зарегистрирована в Минюсте России 19.06.1997 за N 1330, опубликована в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, N 13, 1997 г.).

Согласно пункту 1.3 этой Инструкции, в редакции Приказа от 7 апреля 2000 года N 360 (зарегистрирован в Минюсте России 30.06.2000 за N 2286, опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, N 29, 2000 г.), оформление и выдача паспорта осуществляется органами внутренних дел по месту жительства, подтвержденному регистрацией, или месту пребывания гражданина на территории Российской Федерации по письменному заявлению (далее именуется - заявление), поданному лично либо через своего законного представителя; гражданин, имеющий место жительства и место пребывания в пределах одного населенного пункта, обращается с заявлением о выдаче паспорта в орган внутренних дел по месту жительства; оформление и выдача паспорта гражданину Российской Федерации, не имеющему подтвержденного регистрацией места жительства или места пребывания на территории Российской Федерации либо имеющему место жительства за пределами Российской Федерации, производится органами внутренних дел по месту фактического проживания.

М. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании приведенных норм Указа и Инструкции недействующими, как ограничивающими его право на выезд из Российской Федерации. В обоснование своих требований заявитель сослался на то, что указанные отношения могут регулироваться исключительно нормативными правовыми актами, перечисленными в статье 1 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", к числу которые оспариваемые Указ и Инструкция не относятся, содержащееся в них понятие "место фактического проживания" не конкретизировано, что допускает различное его толкование правоприменителями и приводит к нарушению прав граждан, закон запрещает ставить регистрацию условием реализации прав и свобод граждан.

Заявитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещен, причин неявки суду не сообщил.

Представители Министерства внутренних дел Российской Федерации Марьян Г.В., Лопаткин Е.Б., Мешкова Н.О. и представитель Министерства юстиции Российской Федерации Покидова И.В. заявленные требования не признали, считают оспариваемые нормативные правовые акты соответствующими законодательству, изданными в пределах компетенции Президента России и МВД России.

Обсудив доводы участвующих в деле лиц, оценив законность оспариваемых нормативных положений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кротова В.А., полагавшего заявленные требования необоснованными, Верховный Суд Российской Федерации находит заявление М. не подлежащим удовлетворению.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года N 2-П признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации положения части первой статьи 8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в части, по существу препятствующей выдаче гражданину Российской Федерации заграничного паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также положение части третьей той же статьи в части, по существу препятствующей выдаче гражданину Российской Федерации, имеющему место жительства за пределами ее территории, заграничного паспорта в Российской Федерации.

Признанные неконституционными нормы согласно статье 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" утратили юридическую силу после провозглашения указанного Постановления, вследствие чего возник пробел в правовом регулировании по вопросам, связанным с выдачей заграничных паспортов указанной категории граждан Российской Федерации. В такой ситуации Президент Российской Федерации, исходя из неоднократно высказанной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции (Постановления от 30 апреля 1996 года N 11-П, от 30 апреля 1997 года N 7-П), в соответствии с предоставленными ему Конституцией Российской Федерации полномочиями вправе был издать указ, восполняющий пробел в правовом регулировании данного вопроса, требующего законодательного решения, ограничив его действие во времени периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

Выполняя содержащееся в пункте 2 Указа Президента Российской Федерации от 4 мая 1998 года N 488 предписание, Министерство внутренних дел Российской Федерации, согласно Положению о нем (подпункты 4, 15 пункта 8), утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 года N 1039 и действовавшему на то время, также правомочно было осуществить нормативное регулирование порядка оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию. В настоящее время полномочия по оформлению и выдаче таких паспортов переданы Федеральной миграционной службе, которая подведомственна Министерству внутренних дел Российской Федерации и руководствуется нормативными правыми актами этого министерства впредь до принятия соответствующих федеральных законов (Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 года N 928 "Вопросы Федеральной миграционной службы").

С учетом изложенного, довод заявителя о том, что нормативные акты, отдельные положения которых им оспариваются, изданы неправомочными правотворческими органами, не соответствует действительности.

Понятие "место фактического проживания", употребленное в этих нормативных правовых актах, является конкретным, определяющим место, где гражданин проживает (пребывает) независимо от того, является ли данное место жилым помещением и зарегистрирован ли гражданин в нем, что не противоречит каким-либо правовым нормам, имеющим большую юридическую силу. Оспариваемые нормы по своему содержанию согласуются с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, отраженной в определении от 28 марта 2003 года N 102-О по ходатайству Министерства внутренних дел Российской Федерации об официальном разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года. В нем указано, что по смыслу Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" определение гражданином места своего пребывания и срока нахождения в нем не обязательно связано с наличием соответствующего жилого помещения в качестве места пребывания, что предполагает, в частности, регистрацию гражданина и в иных помещениях, предназначенных или организованных для временного проживания.

Ссылка М. в обоснование своего заявления в части оспаривания пункта 1.3 Инструкции на то, что закон запрещает ставить регистрацию условием реализации прав и свобод граждан и прямо указывает на возможность подачи заявления в любой орган внутренних дел на территории Российской Федерации, несостоятельна. Такого указания в вышеназванных Законах не содержится.

Применительно к правовой позиции, выраженной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 ноября 2004 года N 404-О, государство вправе установить порядок оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации на выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами права на выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Правила пункта 1.3 Инструкции о выдаче паспорта органом внутренних дел по месту регистрации гражданина, если таковая у него имеется, носят организационный характер, по своему содержанию имеют целью обеспечить необходимые условия для оформления гражданином заграничного паспорта и, учитывая содержащуюся в абзаце третьем оговорку о возможности оформления и выдачи паспорта по месту фактического проживания гражданина, не направлены на нарушение или ограничение конституционных прав и свобод граждан.

Поскольку оспариваемые М. нормативные положения не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, то в соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении заявления М. о признании недействующими пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 4 мая 1998 года N 488 "О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации" и пункта 1.3 Инструкции о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, утвержденной Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 26 мая 1997 года N 310, отказать.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий -

судья Верховного Суда

Российской Федерации

Н.К.ТОЛЧЕЕВ