ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Т.Г. МОРЩАКОВОЙ ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА

ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 15 АВГУСТА 1992 ГОДА

"ОБ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ КОМПЛЕКСОМ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ПРИВАТИЗАЦИИ"

1. Правовой основой Указа Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 года N 923 "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации" являются положения Конституции Российской Федерации и Федеративного договора, определяющие сферу ведения федеральных органов государственной власти. Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации и статье I Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации к ведению федеральных органов власти относятся федеральные программы в области экономического развития, федеральная государственная собственность и управление ею, установление правовых основ единого рынка, федеральные энергетические системы, регулирование и защита прав и свобод (пункты "в", "д", "е", "ж", "и" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Указ Президента Российской Федерации направлен на организацию управления федеральным электроэнергетическим комплексом, обеспечение функционирования Единой энергетической системы Российской Федерации, правовое регулирование единого рынка электрической и тепловой энергии, а также на реализацию Государственной (федеральной) программы приватизации, регулирование гарантий экономических прав и интересов граждан и участников хозяйственной деятельности в области электроэнергетики на всей территории Российской Федерации, то есть реализует федеральные полномочия.

2. Конституционный Суд в своем Постановлении по делу признал отдельные положения данного Указа не соответствующими Конституции Российской Федерации, опираясь на часть третью ее статьи 11.1, согласно которой предприятия топливно-энергетического комплекса могут находиться в государственной собственности не только Российской Федерации, но и ее субъектов. Однако в соответствии с частью второй статьи 11.1 и статьей 72 Конституции это возможно только в отношении таких государственных предприятий, которые не находятся в государственной собственности Российской Федерации и не относятся к сфере ведения федеральных органов государственной власти. Объекты, входящие в федеральные энергетические системы, относятся к сфере ведения Федерации; ее исключительной прерогативой является также регулирование приватизации любых предприятий, осуществляемое на основе федерального законодательства.

3. Все полномочия в сфере, отнесенной к ведению Российской Федерации, реализуемые путем законодательного регулирования или исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляются федеральными органами государственной власти самостоятельно, без согласования с субъектами Федерации. Это вытекает из существа закрепленной в Конституции и Федеративном договоре федеральной компетенции, которая распространяется на всю территорию Российской Федерации и затрагивает интересы всех без исключения ее субъектов. Иной подход вообще лишал бы смысла отграничение федеральной компетенции от сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов. В частности, не может зависеть от согласования с каким-либо субъектом Федерации определение комплекса энергетических объектов, относящихся к федеральным энергетическим системам. Это область федеральных полномочий.

При реализации федеральных полномочий должны обеспечиваться равенство прав и учет интересов всех субъектов Федерации. В Постановлении Конституционного Суда по данному делу содержится утверждение об обязательности согласования решенных в Указе вопросов, связанных с отнесением к федеральной энергетической системе объектов энергетики Иркутской области и Красноярского края, с названными субъектами Федерации. Однако это не соответствует равному конституционному статусу субъектов Российской Федерации, может способствовать ущемлению интересов других субъектов Федерации и созданию объективных условий для конфликтов между ними, препятствует осуществлению полномочий федеральных органов государственной власти. Участие субъектов Федерации в осуществлении этих полномочий не является обязательным и возможно лишь в пределах и формах, установленных Конституцией Российской Федерации (часть вторая статьи 72).

4. Содержащиеся в рассматриваемом Указе Президента предписания по реорганизации управления Единой энергетической системой Российской Федерации и установлению ограничений на приватизацию объектов энергетики не выходят за пределы компетенции федеральных органов власти. Указ соответствует федеральному законодательству, в частности Закону РСФСР от 3 июля 1991 года "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" в редакции от 5 июня 1992 года. Изменения и дополнения в этот Закон внесены после подписания Федеративного договора в соответствии с процедурой, установленной для принятия законов в сфере ведения Российской Федерации. Закон регулирует правила приватизации для всех государственных предприятий, как отнесенных к федеральной собственности или к собственности субъектов Федерации, так и тех, в отношении которых разграничение государственной собственности не было проведено. Последние подлежат приватизации как собственность Российской Федерации (часть третья статьи 4 Закона).

Данный Закон не подвергается сомнению с точки зрения его соответствия Федеративному договору. Указ N 923 был издан на основе и в развитие этого Закона в целях обеспечения управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации. Объекты энергетики, отнесенные Указом к федеральной энергетической системе, не были предметом разграничения собственности между Российской Федерацией и ее субъектами, что согласно Закону не является препятствием для установления порядка их приватизации.

В Указе регламентируются условия, ограничивающие приватизацию, в частности определяется, какие объекты в энергетическом комплексе в изъятие из общих правил приватизации должны остаться в массиве государственной собственности (пункты 1, 3 Указа). Из Закона о приватизации вытекает, что ограничения на приватизацию могут вводиться Российской Федерацией на основе закона или решения Правительства Российской Федерации. Президент как глава исполнительной власти также вправе ввести такие ограничения. В то же время установленные ограничения на приватизацию не могут быть аннулированы субъектами Федерации при проведении приватизации на их территории. Согласно части пятой статьи 3 и части второй статьи 14 Закона о приватизации они вправе лишь ввести дополнительные ограничения на приватизацию в пределах и порядке, предусмотренных Государственной программой приватизации, то есть в строго очерченных федеральным законодательством случаях. Таким образом, субъекты Федерации не обладают полномочиями, позволяющими им влиять на федеральное регулирование ограничений при приватизации.

Следовательно, и по этому основанию рассматриваемый Указ Президента Российской Федерации, определяющий допустимые пределы приватизации, то есть перехода государственной собственности в частную, не требовал какого-либо дополнительного согласования с субъектами Федерации и мог быть принят в соответствии с процедурой, установленной для осуществления полномочий федеральных органов государственной власти в сфере ведения Федерации.

5. Участие субъектов Федерации, в частности краев и областей, в осуществлении федеральных полномочий в области энергетики обеспечивается статьей 53.1 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" в редакции от 23 июля 1993 года. Согласно данной статье краевая, областная администрация: 1) разрабатывает предложения по целевым программам развития электроэнергетики, принимаемым федеральными органами государственной власти Российской Федерации и Российским акционерным обществом энергетики и электрификации и затрагивающим интересы края, области; 2) рассматривает предложения о размещении и расширении предприятий и объектов электроэнергетики любой формы собственности, деятельность которых имеет краевое, областное значение, и принимает решения по этим предложениям; 3) регулирует в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации, тарифы на электро- и теплоэнергию, отпускаемую потребителям края, области энергоснабжающими организациями, зарегистрированными в крае, области, независимо от формы собственности; 4) утверждает перечень не подлежащих приватизации объектов электроснабжения городов и районов в соответствии с Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Кроме того, возможно непосредственное участие субъектов Российской Федерации в осуществлении федеральных полномочий на основе их делегирования по соглашению между федеральными органами государственной власти и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов (часть первая статьи 81.3, часть первая статьи 84.3, часть первая статьи 84.12 Конституции Российской Федерации). Указ Президента Российской Федерации N 923 не препятствует таким соглашениям в области управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации, включая управление государственным имуществом.

6. Указ Президента Российской Федерации N 923 не может рассматриваться в качестве акта приватизации конкретных имущественных объектов. Такие акты в отношении объектов энергетики принимаются в соответствии с Законом о приватизации и Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год. При этом требуется соблюдение условий, установленных Указом.

Рассматривая ходатайство о проверке конституционности данного Указа, Конституционный Суд согласно части пятой статьи 32 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации должен иметь в виду как буквальный смысл проверяемого акта, так и смысл, придаваемый ему сложившейся практикой его применения. В Конституционный Суд представлены документы, подтверждающие, что акционирование предприятий топливно-энергетического комплекса проводится на основе согласованных решений учрежденного в соответствии с Указом Российского акционерного общества энергетики и электрификации и правительств или органов по управлению государственным имуществом субъектов Федерации. Это служит обеспечению их участия в управлении энергетикой и защите их интересов при приватизации предприятий топливно-энергетического комплекса.

В ходе реализации данного Указа возможно также совместное с субъектами Федерации решение вопросов о разграничении собственности. При этом в спорных ситуациях должны применяться согласительные процедуры, предусмотренные Федеративным договором, а споры о приватизации согласно Закону о приватизации подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции или арбитражными судами (часть четвертая статьи 4 в редакции от 5 июня 1992 года).

На основании изложенного Указ Президента Российской Федерации N 923 следует признать соответствующим Конституции Российской Федерации, так как он регламентирует отношения в сфере ведения федеральных органов государственной власти и при этом не исключает привлечения субъектов Федерации к осуществлению федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией и федеральными законами, и не препятствует реализации полномочий субъектов Федерации в области их совместного с федеральными органами государственной власти ведения.