Решение Верховного Суда РФ от 23.09.2008 N ГКПИ08-1598 <О признании недействующими подпунктов 31.2, 31.4, 31.5, 33.4 Административного регламента по исполнению Россвязьохранкультурой государственной функции "Регистрация средств массовой информации", утв. Приказом Россвязьохранкультуры от 22.10.2007 N 315>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А.,

при секретаре Огневой К.О.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Нетупского Павла Иосифовича о признании недействующими пунктов 31, 32 и подпунктов 33.3 - 33.4 Административного регламента по исполнению Федеральной службой по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия государственной функции "Регистрация средств массовой информации", утвержденного Приказом Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия от 22 октября 2007 года N 315,

установил:

Приказом Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия от 22.10.2007 N 315 утвержден Административный регламент по исполнению Федеральной службой по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия государственной функции "Регистрация средств массовой информации" (далее - Регламент). Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 06.03.2008 N 11300 и официально опубликован в "Российской газете", N 58, 19.03.2008.

Пунктом 31 Регламента установлено, что для подтверждения сведений, указываемых учредителем (соучредителем) СМИ в заявлении на регистрацию СМИ, заявитель представляет:

31.1. Копию выписки из Единого государственного реестра юридических лиц, заверенную в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (при подаче заявления юридическим лицом);

31.2. Копию свидетельства о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя, заверенную в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (при подаче заявления индивидуальным предпринимателем);

31.3. Копию паспорта или иного документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации, заверенную в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (при подаче заявления учредителем - физическим лицом);

31.4. Копии учредительных документов учредителя СМИ, заверенные в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (при подаче заявления юридическим лицом);

31.5. Копии учредительных документов учредителя (с проставлением апостиля) и копии документов представительства данного юридического лица на территории Российской Федерации, заверенные в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (в случае подачи заявления иностранным юридическим лицом);

31.6. Доверенность на подачу документов и ведение дел в регистрирующем органе, а также на получение свидетельства о регистрации СМИ, оформленную в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (в случае, если регистрация СМИ производится лицом, уполномоченным заявителем).

Согласно пункту 32 Регламента для подтверждения сведений, указываемых учредителем (соучредителями) СМИ в заявлении на перерегистрацию СМИ, заявитель представляет:

32.1. Подлинник свидетельства о регистрации СМИ;

32.2. Копию устава редакции СМИ либо заменяющего его договора между учредителем и редакцией (главным редактором), заверенную в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации;

32.3. Документ о передаче учредительских прав на СМИ другому лицу (соучредителю, новому учредителю) с согласием редакции (главного редактора) (в случае смены учредителя в соответствии со статьей 18 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации");

32.4. Доверенность на подачу документов и ведение дел в регистрирующем органе, а также на получение свидетельства о регистрации СМИ, оформленную в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (в случае, если перерегистрация СМИ производится лицом, уполномоченным заявителем).

Для внесения изменений в свидетельство о регистрации СМИ заявитель предоставляет подлинник свидетельства о регистрации СМИ (подпункт 33.3 Регламента), копии документов учредителя, подтверждающих соответствие действительности изменений, вносимых в свидетельство о регистрации СМИ, заверенные в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (подпункт 33.4 Регламента).

Нетупский Павел Иосифович обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими пунктов 31, 32 и подпунктов 33.3 - 33.4 Регламента, ссылаясь на противоречие оспариваемых положений статье 10 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации", согласно которой для регистрации средства массовой информации необходимо представить заявление и документ, удостоверяющий уплату государственной пошлины. Предъявление иных требований при регистрации средства массовой информации запрещается.

Между тем оспариваемые положения Регламента обязывают заявителя представить иные документы для подтверждения сведений, указываемых учредителем (соучредителем) СМИ в заявлении на регистрацию СМИ, не предусмотренных Законом. На основании оспариваемых положений заявителю необоснованно отказано в регистрации СМИ.

В судебном заседании Нетупский П.И. и его представитель Катанян К.А. поддержали заявленные требования, просили удовлетворить их в полном объеме и взыскать с Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций расходы на проезд, понесенные в связи с явкой в суд, в размере 5866 руб. 50 коп.

Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций в своих возражениях просила отказать в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что обязанность учредителя представить документы, подтверждающие сведения, указанные в заявлении, установлена в целях соблюдения статей 7 и 19.1 Закона "О средствах массовой информации". Представление заявителем указанных в пунктах 31 и 32 Регламента документов направлено на установление личности заявителя, его гражданства (для физического лица), факта регистрации юридического лица, подтверждения его статуса (действует или ликвидировано), полномочий представителя подписавшего заявление лица.

В судебном заседании представитель Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций Моченов В.Ю. признал обоснованным заявление в части признания недействующими подпунктов 31.4, 31.6, 32.4, 33.4 Регламента.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации Кичигина О.В. возражала против удовлетворения заявленных требований.

Выслушав доводы заявителя, его представителя, представителей заинтересованных лиц, проверив оспариваемые нормы на предмет их соответствия федеральному законодательству, принимая во внимание заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей отказать в удовлетворении заявления, Верховный Суд Российской Федерации приходит к следующему.

В силу пункта 9 Постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 года N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" административные регламенты, разработанные федеральными службами, федеральными агентствами и государственными комитетами, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, утверждаются руководителями указанных федеральных служб, федеральных агентств либо государственных комитетов.

Положением о Федеральной службе по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 6 июня 2007 года N 354, к полномочиям службы отнесено нормативно-правовое регулирование в сфере средств массовой информации (в том числе электронных) и массовых коммуникаций, осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере средств массовой информации и массовых коммуникаций, телевизионного вещания и радиовещания (подпункт 5.3.1.1), регистрация средств массовой информации (подпункт 5.7.1). Руководство деятельностью Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия осуществляет Правительство Российской Федерации (пункт 2).

Административный регламент исполнения государственной функции по исполнению Федеральной службой по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия государственной функции "Регистрация средств массовой информации" утвержден Приказом Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2007 года N 354, Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 года N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг", т.е. в пределах предоставленных полномочий.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" (далее - Закон) (с последующими изменениями) редакция средства массовой информации осуществляет свою деятельность после его регистрации. Заявление о регистрации средства массовой информации подается учредителем в Федеральную службу по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия или территориальные органы (статья 8). К заявлению прилагается документ, удостоверяющий уплату государственной пошлины. Предъявление иных требований при регистрации средства массовой информации запрещается (статья 10). Перерегистрация средств массовой информации осуществляется в том же порядке, что и их регистрация (статья 11).

Статья 13 Закона содержит исчерпывающий перечень оснований отказа в регистрации средства массовой информации, а также основания возвращения заявления без рассмотрения.

Так, отказ в регистрации средства массовой информации возможен в случае, если заявление подано от имени гражданина, объединения граждан, предприятия, учреждения, организации, не обладающих правом на учреждение средств массовой информации в соответствии с данным Законом (пункт 1 части 1), если указанные в заявлении сведения не соответствуют действительности (пункт 2 части 1); если название, примерная тематика и (или) специализация средства массовой информации представляют злоупотребление свободой массовой информации в смысле части первой статьи 4 указанного Закона (пункт 3 части 1); если регистрирующим органом ранее зарегистрировано средство массовой информации с теми же названием и формой распространения массовой информации (пункт 4 части 1).

Заявление о регистрации средства массовой информации возвращается заявителю без рассмотрения, с указанием основания возврата, если заявление подано с нарушением требований части второй статьи 8 или части первой статьи 10 названного Закона (пункт 1 части 3), если заявление от имени учредителя подано лицом, не имеющим на то полномочий (пункт 2 части 3), если не уплачена государственная пошлина (пункт 3 части 3).

Из анализа приведенных правовых норм следует, что, принимая решение о регистрации СМИ, соответствующий орган по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, должен убедиться в том, что представленные документы соответствуют требованиям Закона (статьям 8, 10 Закона) и отсутствуют основания для отказа в регистрации, предусмотренные Законом (часть 1 статьи 13 Закона).

Статьи 7 и 19.1 Закона содержат перечень лиц, которые не могут быть учредителями средства массовой информации.

В целях проверки соблюдения требований статей 7 и 19.1 Закона пунктами 31, 32 Регламента предусмотрено представление заявителем документов, подтверждающих сведения об учредителе (возраст, гражданство, место жительства (для граждан), статус организации, род ее деятельности, доля иностранного участия в уставном капитале (при учреждении теле-, видеопрограмм и организаций (юридических лиц), осуществляющих телевещание).

Так, для юридических лиц - копии выписки из Единого государственного реестра юридических лиц (подпункт 31.1 Регламента), для физических лиц - копии паспорта или иного документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации (подпункт 31.3 Регламента).

Необходимость представления доверенности на подачу документов и ведение дел в регистрирующем органе, а также на получение свидетельства о регистрации СМИ, в случае, если регистрация СМИ производится лицом, уполномоченным заявителем (подпункты 31.6, 32.4 Регламента), не противоречит федеральному законодательству.

По смыслу статьи 8 Закона заявление о регистрации средства массовой информации подается учредителем либо лицом, действующим по его уполномочию, ему же высылается (выдается) уведомление о приеме заявления с указанием даты поступления. Полномочия лица на представительство перед третьими лицами согласно статье 185 ГК РФ удостоверяются доверенностью.

Подпунктами 32.1, 33.3 Регламента предусмотрено представление подлинника свидетельства о регистрации при перерегистрации и при внесении изменений в свидетельство о регистрации СМИ.

Данное требование обусловлено тем, что при внесении изменений в свидетельство о регистрации выдается новое свидетельство, а старое сдается в архив и хранится бессрочно в регистрационном деле.

В соответствии с частью 4 статьи 18 Закона учредитель может передать свои права и обязанности третьему лицу с согласия редакции и соучредителей. В случае ликвидации или реорганизации учредителя - объединения граждан, предприятия, учреждения, организации, государственного органа его права и обязанности в полном объеме переходят к редакции, если иное не предусмотрено уставом редакции.

Таким образом, представление копии устава редакции СМИ либо заменяющего его договора между учредителем и редакцией (главным редактором) и документа о передаче учредительских прав на СМИ другому лицу (соучредителю, новому учредителю) с согласием редакции (главного редактора) (в случае смены учредителя в соответствии со статьей 18 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации") (подпункты 32.3, 32.2 Регламента), необходимо для подтверждения сведений, указанных заявителем и связанных со сменой учредителя.

Доводы о том, что нет необходимости представлять устав редакции, т.к. копия устава редакции направляется в регистрирующий орган не позднее трех месяцев со дня первого выхода в свет (в эфир) данного средства массовой информации (статья 20 Закона), не может быть принят во внимание, поскольку на момент обращения за перерегистрацией в устав могли быть внесены изменения.

Довод заявителя о том, что оспариваемые положения противоречат статье 10 Закона, согласно которой не требуется каких-либо документов, кроме заявления и квитанции об оплате государственной пошлины, нельзя признать обоснованным, поскольку статьей 10 Закона не определен перечень представляемых документов, а лишь перечень сведений, указываемых заявителем в заявлении. А требуемые оспариваемыми положениями документы лишь подтверждают сведения, которые заявитель обязан указать в заявлении.

Вместе с тем нельзя признать соответствующей федеральному законодательству обязанность учредителя представить копии учредительных документов учредителя СМИ (подпункт 31.4 Регламента), поскольку учредительные документы лишь дублируют сведения об учредителе, указанные в выписке из Единого государственного реестра юридических лиц, в т.ч. сведения о доле (вклад) иностранного участия в уставном (складочном) капитале юридического лица, что необходимо проверить при учреждении теле-, видеопрограмм и организаций (юридических лиц), осуществляющих телевещание (статья 19.1 Закона).

По тем же основаниям нельзя признать соответствующим Закону подпункт 31.5 Регламента о необходимости представления иностранным юридическим лицом копий учредительных документов учредителя (с проставлением апостиля) и копии документов представительства данного юридического лица на территории Российской Федерации, заверенные в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, поскольку юридический статус иностранного юридического лица подтверждается выпиской из торгового реестра страны происхождения или другого эквивалентного доказательства юридического статуса иностранного лица в соответствии с законодательством страны его местонахождения, представительства - выпиской из государственного аккредитованных на территории Российской Федерации представительств иностранных компаний.

Кроме того, проставление апостиля, предусмотренного Гаагской Конвенцией, отменяющей требование легализации иностранных официальных документов, от 5 октября 1961 года, возможно лишь на официальных документах государства, присоединившегося к этой Конвенции. В отношении иных документов это требование невыполнимо.

Требование для индивидуальных предпринимателей представить копию свидетельства о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя (подпункт 31.2 Регламента) также является необоснованным, т.к. Закон не делает различий в регистрации СМИ между физическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Требование представить копии документов учредителя, подтверждающих соответствие действительности изменений, вносимых в свидетельство о регистрации СМИ (подпункт 33.4 Регламента), также не соответствует требованиям Закона.

По смыслу части 4 статьи 11 Закона сообщение об изменении местонахождения редакции, периодичности выпуска и максимального объема средства массовой информации носит уведомительный характер. Внесение изменений в свидетельство о регистрации СМИ необходимо в случаях изменения организационно-правовой формы учредителя; переименования учредителя; изменения юридического адреса учредителя; изменения тематики (специализации) СМИ (пункт 4 Регламента).

Таким образом, для внесения изменений в свидетельство о регистрации, если это не связано со сменой учредителя, изменения состава соучредителей, а равно названия, языка, формы периодического распространения массовой информации, территории распространения его продукции, не требуется подтверждения сведений, указанных в заявлении, что признал в судебном заседании представитель Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций Моченов В.Ю.

Поскольку требования заявителя подлежат удовлетворению в части, на основании части 1 статьи 98 ГПК РФ заявителю подлежат возмещению понесенные им судебные расходы пропорционально размеру удовлетворенных требований в размере 1822 руб. 17 коп.

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

Заявление Нетупского Павла Иосифовича удовлетворить частично.

Признать недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу подпункты 31.2, 31.4, 31.5, 33.4 Административного регламента по исполнению Федеральной службой по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия государственной функции "Регистрация средств массовой информации", утвержденного Приказом Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия от 22 октября 2007 года N 315.

В остальной части в удовлетворении заявления отказать.

Взыскать с Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия в пользу Нетупского Павла Иосифовича понесенные им судебные расходы в размере 1822 (одна тысяча восемьсот двадцать два) рубля 17 копеек.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда РФ в течение 10 дней со дня его изготовления в окончательной форме.

Судья Верховного Суда

Российской Федерации

В.А.ЕМЫШЕВА