X. Механизмы реализации Транспортной стратегии

К основным механизмам реализации Транспортной стратегии относятся:

повышение эффективности управления реализацией Транспортной стратегии;

развитие механизмов привлечения инвестиций.

Повышение эффективности управления реализацией Транспортной стратегии включает:

создание системы мониторинга и управления реализацией государственных, федеральных и ведомственных программ в сфере транспорта и Транспортной стратегии;

внесение дополнений в систему статистического учета, необходимых для ведения транспортно-экономического баланса;

развитие организационных механизмов реализации стратегии - подготовка отраслевых и региональных программ, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, региональных постановлений, регламентов.

Основными прямыми механизмами реализации Транспортной стратегии являются государственные, федеральные, ведомственные и региональные программы. Такие программы необходимо разрабатывать в соответствии со стратегическими приоритетами, целями, направлениями транспортной политики и задачами Транспортной стратегии.

На первом этапе Транспортной стратегии (до 2020 года) должна быть реализована государственная программа Российской Федерации "Развитие транспортной системы".

Важным инструментом управления реализацией Транспортной стратегии является согласование региональных и муниципальных стратегий и программ развития транспорта, а также транспортных разделов региональных программ социально-экономического развития с Транспортной стратегией.

Эти стратегии и программы предусматривает обновить в соответствии с Транспортной стратегией в новой редакции. Результатом должен стать согласованный стратегический план развития транспортной системы, предусматривающий реализацию мероприятий различных программ в рамках Транспортной стратегии с учетом разделения интересов и ответственности между органами государственной власти различных уровней, государственными и частными инвесторами, а также транспортными организациями. Важное значение при этом имеет увязка реализации мероприятий со схемами территориального планирования регионов, областей и городов.

К числу важнейших комплексных задач Транспортной стратегии, требующих консолидации усилий федерации, регионов и муниципалитетов, относится повышение мобильности населения за счет развития пригородного, скоростного и высокоскоростного движения, развития региональных авиаперевозок, создания эффективных интегрированных систем транспорта общего пользования. Интеграция проектов и программ в этой области обеспечит расширение радиуса агломерационной доступности городов и сокращение времени их взаимной транспортной доступности. Это увеличит территориальную связность страны, повысит доступность трудовых ресурсов к местам приложения труда, расширит и ускорит деловые связи в экономике, обеспечит совершенствование структуры расселения.

Гармоничное развитие путей сообщения и транспортной инфраструктуры федерального, регионального и местного уровней требует распространения механизмов долгосрочного программно-целевого планирования на региональный и местный уровни управления. Система мониторинга целевых индикаторов развития транспортного комплекса и показателей его транспортно-эксплуатационного состояния должна быть внедрена на всех уровнях управления. Необходимо создать вертикально-интегрированную систему планирования, учета, контроля и управления системой проектов и программ, обеспечивающих реализацию Транспортной стратегии, предоставляющую возможность верхнему уровню управления контролировать интегральные показатели реализации программ с детализацией конкретных объектов.

Система мониторинга и управления реализацией программ и Транспортной стратегии должна предусматривать формирование значений целевых индикаторов по каждому контрольному периоду программ и Транспортной стратегии, а также показателей реализации задач и мероприятий не реже одного раза в год, а по наиболее важным проектам - в реальном времени.

На этой основе система мониторинга и управления должна отслеживать динамику достижения целей Транспортной стратегии, формировать аналитические оценки эффективности ее реализации и выявлять проблемные участки.

При формировании аналитических оценок предусматривается анализ влияния изменений ресурсного обеспечения реализации Транспортной стратегии назначения целевых индикаторов, а также на макроэкономические показатели по этапам реализации Транспортной стратегии или трехлетним периодам бюджетного балансирования. В целях обобщения результатов мониторинга предусматривается подготовка обзоров (докладов) о реализации мероприятий Транспортной стратегии по видам транспорта и транспортной деятельности с интервалом в среднем раз в три года. По результатам мониторинга в системе управления реализацией Транспортной стратегии должны формировать оценки необходимых инвестиций в транспортный комплекс для следующего этапа бюджетного планирования.

Создание системы мониторинга и управления реализацией программ различного уровня и Транспортной стратегии должно осуществляться в рамках создания единой системы государственного статистического учета и стратегического планирования в сфере транспорта, основой которой должны стать транспортно-экономический баланс и транспортное моделирование.

Система статистического учета должна включать в себя наблюдение за параметрами, важными для оценки достижения целевых индикаторов Транспортной стратегии, а также за параметрами, необходимыми для построения транспортно-экономического баланса, прогнозирования изменения грузовой базы и транспортных потоков. Создание такой системы позволит организовать эффективную обратную связь в системе управления и построить комплексную систему транспортного планирования. На основе транспортно-экономического баланса и прогноза социально-экономического развития регионов будет осуществляться прогнозирование потребностей секторов экономики и населения в услугах транспорта и планирование сбалансированного развития всех элементов транспортной инфраструктуры.

Развитие системы управления, контроля и надзора на транспорте предполагает помимо реализации функций соответствующей службы решение новых задач Транспортной стратегии. К их числу относятся задачи контроля за качеством транспортных услуг, качеством выполнения мероприятий Транспортной стратегии, эффективностью функционирования транспортной системы Российской Федерации и освоения бюджетных ассигнований, работой систем платных услуг, соблюдением требований экологической безопасности транспортной системы Российской Федерации, предупреждением и пресечением противоправных действий.

Важное значение имеет механизм усиления государственного контроля и надзора в сфере перевозок (с учетом разграничения полномочий различных контрольных и надзорных органов по обеспечению соблюдения всеми субъектами рынка услуг требований нормативных правовых актов).

Система мониторинга и управления реализацией Транспортной стратегии наряду со статистической информацией должна использовать результаты обследований в отдельных сферах функционирования транспортного комплекса, в том числе для расчета значений целевых индикаторов. Прежде всего, это относится к целевым индикаторам, описывающим основные потребительские характеристики качества транспортных услуг. Методы выборочного обследования и аудита должны применяться для оценки значений таких индикаторов, как коммерческая скорость товародвижения на видах транспорта, доля отправок, доставленных в нормативный (договорной) срок, время транспортной доступности (время поездок маятниковой миграции населения) в городских агломерациях, уровень удовлетворенности населения мерами, принимаемыми органами исполнительной власти в целях обеспечения транспортной безопасности.

В крупных городских агломерациях должны быть созданы центры территориально-транспортного планирования, одной из основных задач которых должна стать задача создания системы регулярных транспортных обследований для сбора надежных и представительных данных по ключевым показателям, необходимым для стратегического транспортного планирования, по следующим направлениям:

транспортная подвижность населения с распределением на поездки общественным транспортом и поездки на легковых автомобилях;

средние затраты времени на городскую поездку (по типам поездок, периодам суток, дням недели, сезонам года), среднесетевые скорости автомобильных поездок (по периодам суток, дням недели, сезонам года), направления поездок;

уровень автомобилизации домохозяйств в разрезе характерных социальных групп и территориальных фрагментов городской агломерации;

суммарный пробег автомобилей на улично-дорожной сети города как главный макропоказатель загрузки сети;

объемы грузопотоков, их распределение и динамика, коммерческая скорость;

инвентарные показатели (протяженность путей сообщения, характеристики их топологической связности);

нагрузочные показатели (загрузка систем транспорта общего пользования, объемы пассажиропотоков и грузопотоков, скорости);

потребительские показатели (тарифная обоснованность, удовлетворенность населения, ритмичность, предсказуемость и надежность транспортных связей, степень соответствия транспортным стандартам).

Важнейшим интегральным макропоказателем в практике транспортного планирования должен стать баланс между функциональной нагрузкой (плотность, этажность и назначение застройки, плотность и уровень автомобилизации населения) и транспортным ресурсом территории (доля территории, занимаемая улично-дорожной сетью и сетями наземного общественного транспорта, пропускная способность улично-дорожной сети, провозные возможности систем транспорта общего пользования). Необходим мониторинг прироста функциональной нагрузки, связанной с новым строительством и реконструкцией объектов различного назначения, и увеличения транспортного ресурса территории по месту строительства.

Важным механизмом реализации транспортной политики является стратификация транспортной сети. Применительно к улично-дорожной сети это означает ее разделение на городские улицы различных типов и автономные внеуличные контуры транспортной сети городов, включающие скоростные автомобильные магистрали с контролируемым доступом. На железнодорожном транспорте - это разделение грузового и пассажирского движения, отделение инфраструктуры высокоскоростного движения.

Совершенствование системы управления в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на транспорте должно осуществляться по следующим направлениям:

совершенствование нормативно-правового обеспечения и системы управления снижением негативного воздействия на окружающую среду, экологической безопасности и энергоэффективности транспортного комплекса;

создание в составе федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации в сфере транспорта и дорожного хозяйства структурных подразделений, координирующих деятельность в области снижения негативного воздействия транспортного комплекса на окружающую среду, экологической безопасности и энергоэффективности транспортных средств;

разработка и реализация (в рамках соответствующих полномочий) планов совместной деятельности федеральных органов исполнительной власти в целях снижения негативного воздействия транспортного комплекса на окружающую среду и обеспечения экологической безопасности и энергоэффективности транспортных средств;

внедрение инновационных ресурсосберегающих, экологически безопасных и эффективных технологий, минимизирующих негативное воздействие транспортного комплекса на окружающую среду с активным участием государства, бизнес-сообщества, организаций науки и образования, общественных объединений и некоммерческих организаций;

увеличение объема строительства объектов транспортной инфраструктуры, сертифицированных в системах добровольной экологической сертификации с учетом международного опыта применения "зеленых" стандартов;

разработка и внедрение методологии и методов определения и оценки экологических рисков в целях повышения обоснованности принятия управленческих решений;

установление ответственности производителей за экологически безопасную утилизацию произведенной ими продукции, не соответствующей актуальным нормативным требованиям, а также ответственность собственников транспортных средств за утилизацию транспортных средств и их компонентов.

Система мониторинга и управления реализацией программ и Транспортной стратегии должна также предусматривать:

оптимизацию распределения ресурсов по видам выполняемых работ;

совершенствование нормативной правовой базы, регламентирующей размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и проведение гибкой ценовой политики;

привлечение высококвалифицированных кадров в области транспорта, транспортной инфраструктуры, финансов, управления и мотивации персонала;

повышение эффективности и оперативности принятия управленческих решений.

Необходимо совершенствовать систему хозяйственного управления объектами и имуществом, остающимися в собственности государства, и решить вопросы, касающиеся совершенствования территориального звена управления транспортом и транспортной деятельностью, создания территориальных управляющих органов и разграничения полномочий между ними и федеральными органами управления транспортом с постепенным переносом значительной части управляющих функций на региональный уровень.

Обеспечение соответствия состава государственного имущества функциям государства, обеспечение открытости информации об эффективности управления имуществом, улучшение управления государственными долями в акционерных обществах, повышение эффективности деятельности государственного сектора экономики, а также созданных государственных корпораций и крупных государственных холдингов в транспортном комплексе позволит сформировать эффективную систему управления государственной собственностью в сфере транспорта.

В отношении организаций, сохранение в федеральной собственности которых не отвечает обусловленным полномочиями государства и его стратегическими интересами целям и задачам участия Российской Федерации в управлении федеральной собственностью в сфере транспортного комплекса, будут осуществляться соответствующие мероприятия по передаче на иной уровень публично-правовых образований (в случае необходимости имущества для выполнения публичных полномочий), а также по ликвидации и приватизации.

В рамках дальнейшей работы по отмене утративших актуальность ограничений на приватизацию определенных видов федерального имущества и дальнейшей оптимизации в соответствии с решениями Президента Российской Федерации количества стратегических предприятий и акционерных обществ необходимо определиться с наиболее приемлемым и экономически обоснованным способом управления такими организациями, включая их приватизацию с применением прозрачных и эффективных приватизационных процедур и преобразование в иные организационно-правовые формы.

Управление отчуждением объекта федерального имущества направлено на достижение оптимального состава и структуры федерального имущества путем сокращения доли государства в экономике, проведения структурных преобразований, стимулирования развития конкуренции, а также на сокращение федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения.

Также необходимо продолжить работу по созданию федеральных казенных предприятий на базе региональных аэропортов - по результатам детального анализа целесообразности организации аэропортовой деятельности на базе предприятий такой организационно-правовой формы и с учетом выделенных бюджетных ассигнований. Кроме того, в целях повышения эффективности государственной поддержки региональных аэропортов представляется необходимым разработать альтернативные механизмы субсидирования региональных аэропортов из федерального бюджета.

Транспортная отрасль формирует системный заказ целому ряду отраслей промышленности, которые, с одной стороны, получают стимул к развитию, а с другой стороны, становятся зависимыми от ритмичности реализации Транспортной стратегии. Необходимо выработать согласованную последовательность развития всех задействованных в реализации Транспортной стратегии отраслей промышленности.

Предстоит разработать программу развития российского производства материалов, машин и оборудования для транспортной системы Российской Федерации, предусматривающую меры по государственной поддержке их производителей посредством льготного лизинга необходимого оборудования и позволяющую обеспечить создание производства новых материалов с привлечением государственных и частных инвестиций.

Инновационный характер Транспортной стратегии определяет необходимость включения в состав системы управления ее реализацией специальных механизмов и средств управления инновационным развитием. Указанные механизмы обеспечат создание технических, финансовых, нормативно-правовых и организационных условий для инновационного обновления отрасли по всем направлениям деятельности. Одним из таких механизмов является создание сети инновационно-внедренческих центров, которые решали бы задачи, связанные со сбором и систематизацией информации по инновациям на транспорте, их экспертной оценкой, сертификацией и внедрением лучших инновационных решений в области развития транспортной системы Российской Федерации.

Следующим шагом повышения эффективности управления является создание и развитие информационно-аналитической системы управления реализацией Транспортной стратегии. Эта система должна обеспечить построение аналитической информации в различных формах по индикаторам и показателям стратегии, а также программ развития транспорта как в территориальном, так и во временном разрезах с разбивкой по объектам, узлам, направлениям и коридорам с их характеристиками.

Информационно-аналитическое обеспечение функций управления должна обеспечить единая автоматизированная информационно-аналитическая система управления транспортным комплексом. В условиях возрастающей сложности стоящих перед отраслью задач повышение эффективности управления требует использования современных информационных и телекоммуникационных технологий, а повышение управляемости и контролируемости развития транспорта - принципиального улучшения информационного обеспечения и поднятия уровня автоматизации задач управления, прежде всего, на уровень органов управления транспортным комплексом. Единая автоматизированная информационно-аналитическая система управления транспортным комплексом, эксплуатируемая уполномоченной организацией, должна обеспечить повышение полноты и качества анализа эффективности развития транспортной инфраструктуры, контроля за развитием рынка транспортных услуг и их качеством, за развитием экспорта транспортных услуг и реализацией транзитного потенциала, а также повышение эффективности управления программами и проектами, снижение издержек взаимодействия органов управления транспортным комплексом с организациями, деятельность которых связана с транспортом.

Развитие механизмов привлечения инвестиций включает следующие основные направления:

создание специализированного органа по обеспечению государственно-частного партнерства в области транспорта, обеспечивающего инициирование проектов, их разработку и сопровождение, проведение конкурсов, а также мониторинг результатов реализации;

совершенствование нормативно-правовой базы, направленной на унификацию базовых понятий государственно-частного партнерства, увеличение прозрачности условий реализации таких проектов и повышение инвестиционной привлекательности отрасли;

развитие экономических и финансовых механизмов государственно-частного партнерства в отрасли, расширение перечня доступных источников финансирования проектов;

формирование системы эффективного долгосрочного финансирования транспорта;

разработка и внедрение механизмов платности за пользование инфраструктурой, введение инвестиционной составляющей в транспортный тариф.

Должен быть определен (создан) единый специализированный координирующий центр по обеспечению реализации проектов государственно-частного партнерства, к предмету ведения которого должны быть отнесены вопросы развития рынка государственно-частного партнерства и реализации конкретных проектов, от разработки нормативно-правовой базы до инициирования и принятия решения о реализации проектов на основании механизма государственно-частного партнерства.

Необходимо закрепить на законодательном уровне унифицированные базовые понятия государственно-частного партнерства, которые бы определяли правила взаимодействия государства и бизнеса.

Целесообразно определить финансовый институт, облегчающий доступ к долгосрочному финансированию инфраструктурных проектов, например, через механизмы листинга, присвоения инвестиционного или кредитного рейтинга.

Финансово-инвестиционные механизмы должны предусматривать:

выделение средств на развитие транспортной инфраструктуры при формировании федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий период;

государственная поддержка неокупаемых социально значимых проектов, в первую очередь в Сибири и на Дальнем Востоке, в других труднодоступных регионах страны;

развитие механизмов привлечения средств Внешэкономбанка, пенсионных сбережений и других источников для финансирования проектов по обновлению и развитию транспортной инфраструктуры;

государственные гарантии при выпуске инфраструктурных облигаций и привлечения заемных средств.

Для привлечения частного сектора в развитие транспортной инфраструктуры необходимо создать адекватный и прозрачный план развития транспортной отрасли с четким определением наиболее приоритетных проектов.

Для обеспечения устойчивого опережающего развития транспортной системы и ее нормативного содержания в условиях возможных колебаний объемов бюджетного ресурсного обеспечения Транспортной стратегии предусматривается расширение применения практики государственно-частного партнерства с приоритетным отбором проектов, привлекающим наибольшие объемы частных инвестиций. При этом механизм отбора должен обеспечить сохранение общих объемов инвестиций на уровне, необходимом для достижения целей и индикаторов Транспортной стратегии, за счет увеличения доли частных инвестиций в развитие транспортного комплекса.

Развитие экономических и финансовых механизмов государственно-частного партнерства в отрасли предусматривается по следующим направлениям:

развитие практики использования контрактов жизненного цикла при реализации проектов;

развитие практики использования концессионных соглашений в сфере транспорта;

развитие практики использования инвестиционных соглашений, предусматривающих последующий выкуп государством, совместное инвестирование, соинвестирование через совместную компанию.

В рамках системы государственного стратегического планирования предусматривается создание системы долгосрочных контрактов на проектирование, строительство и последующее содержание объектов транспортной инфраструктуры, ориентированных на достижение индикаторных показателей транспортно-эксплуатационного состояния объектов транспортной инфраструктуры, а также системы долгосрочного планирования дорожной деятельности. Для этого должно быть завершено создание правовых, организационных, управленческих и финансовых механизмов, необходимых для обеспечения заключения таких контрактов.

Для реализации инновационного сценария развития транспортной отрасли необходимо осуществить меры, направленные на совершенствование системы финансирования, с учетом международной практики в следующих направлениях:

гармонизация действующих и вновь вводимых нормативно-правовых документов с международными стандартами, со странами - партнерами по Единому экономическому пространству и Содружеству Независимых Государств;

расширение общественного контроля за расходованием бюджетных средств с исключением раздробленности ответственности в области планирования инвестиционной деятельности;

повышение эффективности использования бюджетных ассигнований в сфере транспорта;

разработка и реализация мер, направленных на повышение оперативности использования доходов от акцизов на автомобильное топливо;

упрощение порядка использования привлеченных целевых внебюджетных источников, в том числе пожертвований и субсидий из бюджетов другого уровня, в целях ускорения реализации задач, на которые эти средства выделены;

разработка методологии и нормативной правовой базы, обеспечивающих увязку расходов инвестиционного характера и расходов на текущее содержание объектов транспортной инфраструктуры, создаваемых за счет соответствующих инвестиций;

расширение механизмов привлечения внебюджетных средств для развития путей сообщения и инфраструктурных объектов, а также повышения качества обслуживания пользователей.

Для повышения эффективности развития транспортной системы необходимо развивать стимулирование финансовых организаций для снижения процентных ставок при приобретении автотранспортных средств за счет кредита и лизинга, развивать целевое финансирование за счет бюджетов различных уровней и долевого участия государства, обеспечивать создание целевых фондов (за счет платежей пользователей транспортной инфраструктуры, развития систем страхования).

В сфере автомобильных дорог необходимо существенно расширить применение и повысить эффективность использования концессионных механизмов для заключения долгосрочных контрактов жизненного цикла для финансирования ремонта и содержания дорог, привлечения средств застройщиков и других заинтересованных лиц для развития бесплатных автомобильных дорог, обеспечить привлечение новых источников внебюджетных средств, в том числе пенсионных фондов, через механизм размещения государственных ценных бумаг.

Принципиальное значение как для сегмента автомобильных дорог, так и для транспортных сетей городских агломераций имеет поэтапное повышение платежных обязательств пользователей и приведение их в соответствие совокупным затратам на все виды дорожных работ за вычетом ассигнований на политически мотивированные инфраструктурные дорожно-мостовые объекты общегосударственного значения.

Предусматривается рассмотрение возможности перехода от взимания транспортного налога к платежам за пробег автомобилей по автодорогам, измеряемым при помощи глобальной навигационной системы ГЛОНАСС или других систем позиционирования. При этом необходимо рассмотреть возможность дифференциации тарифов по локализации пробега и характеристикам автомобиля (назначение, мощность, осевая нагрузка, габариты, экологический ущерб, применение альтернативных топлив), а также по категориям владельцев транспортных средств.

По мере перехода рынка транспортных услуг из естественно-монопольного состояния в конкурентное состояние должно осуществляться поэтапное сокращение сферы рынка перевозок, в отношении которых применяется прямое государственное ценовое (тарифное) регулирование с переходом к иным методам государственного ценового (тарифного) регулирования, вплоть до полного дерегулирования цен, тарифов, сборов.

Совершенствование системы государственного регулирования субъектов естественных монополий и организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, должно реализовываться с применением комплексного стимулирующего долгосрочного регулирования, которое станет неотъемлемой частью регулирования субъектов естественных монополий и организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности.

Совершенствование тарифного регулирования должно сопровождаться установленной соразмерной компенсацией расходов естественных монополий в условиях их оптимизации.

На железнодорожном транспорте необходимо долгосрочное установление тарифов на услуги инфраструктуры с использованием механизма регуляторного (сетевого) контракта. Целесообразно установление тарифов на услуги железнодорожного транспорта на долгосрочный период не менее 5 лет с учетом показателей эффективности, надежности, доступности и качества предоставляемых транспортных услуг.

В этих условиях особо важное значение приобретает разработка перспективной модели долгосрочного взаимодействия государства и владельца инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования с определением форм и условий такого взаимодействия, которая предусматривает переход на тарифообразование с использованием метода регулируемой базы инвестированного капитала и разработку сетевого контракта с определением форм и условий такого взаимодействия, включая технические, технологические и другие обязательные требования к субъектам естественных монополий на железнодорожном транспорте через показатели качества и надежности.

В сфере регулируемых пассажирских перевозок предполагается также реализация модели регуляторного контракта, которая позволит оптимизировать взаимодействие с бюджетом. Указанный механизм будет рассматриваться как составная часть системы государственного регулирования естественно-монопольной сферы деятельности железнодорожного транспорта и предусматривать закрепление взаимных обязательств открытого акционерного общества "Российские железные дороги" и государства по обеспечению целевого состояния инфраструктурного комплекса.

План мероприятий по реализации Транспортной стратегии на среднесрочный период (2014 - 2018 годы) приведен в приложении N 7.