Решение Верховного Суда РФ от 11.12.2009 N ГКПИ09-1513 <О признании недействующим Приказа МВД РФ от 26.05.2009 N 408 "О внесении изменений в нормативный правовой акт МВД России>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда

Российской Федерации Толчеева Н.К.,

при секретаре Я.,

с участием прокурора Кротова В.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению С. о признании недействующим Приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 26 мая 2009 г. N 408 "О внесении изменений в нормативный правовой акт МВД России",

установил:

Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 26 мая 2009 г. N 408 внесены изменения в Инструкцию о порядке выплаты сотрудникам органов внутренних дел ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы (утверждена Приказом этого Министерства от 2 декабря 2004 г. N 795). Пункт 2 указанной Инструкции изложен в следующей редакции: "2. При установлении надбавки дополнительно учитываются разъездной характер работы и связанные с ним затраты на проезд.". Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 13 июля 2009 г., регистрационный N 14325, опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти за 2009 г., N 32.

Полковник милиции С. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании Приказа от 26 мая 2009 г. N 408 недействующим, ссылаясь на то, что по смыслу решения Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2009 г. N ГКПИ08-2247 ежемесячная надбавка за сложность, напряженность и специальный режим службы носит компенсационный, а не стимулирующий характер, для ее установления предусмотрены лишь два критерия - состав сотрудников и местность прохождения службы, тогда как оспариваемый Приказ вводит дополнительные критерии установления такой надбавки, вследствие чего нарушено его право на получение денежного довольствия в объеме, установленном федеральным законодательством.

Заявитель в судебное заседание, о времени и месте которого извещен надлежащим образом, не явился, причин неявки суду не сообщил.

Министерство внутренних дел Российской Федерации в письменном отзыве указало на то, что смысл оспариваемой нормы об учете разъездного характера работы и связанных с ним затрат на проезд неразрывно связан с дифференциацией ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим работы в зависимости от местности прохождения службы, данное положение является компенсацией за особые условия службы сотрудников, осуществляющих свою деятельность в различных местностях.

Выслушав объяснения представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации М.Г., З. и Министерства юстиции Российской Федерации М.В., возражавших против заявления, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кротова В.А., полагавшего в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации находит заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" льготы и социальные гарантии, которыми граждане пользовались в натуральной форме, заменены на денежные компенсации.

В целях компенсации льгот и социальных гарантий, ранее предоставлявшихся в натуральной форме сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти, в том числе сотрудникам органов внутренних дел, изменена сущность ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим работы, выплачиваемой им в размере до 70 процентов от оклада по занимаемой штатной должности, увеличен размер данной надбавки и одновременно определены основания, влияющие на ее установление.

Согласно пункту 8 статьи 1 Федерального закона от 30 июня 2002 г. N 78-ФЗ "О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)", изложенному в редакции указанного выше Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, дополнительные выплаты сотрудникам состоят, в том числе из дифференцированной в зависимости от состава сотрудников и местности прохождения службы ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы в размерах и порядке, определяемых руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, до 120 процентов оклада по занимаемой штатной должности. Правительство Российской Федерации вправе принимать решения о повышении размера ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы отдельным категориям сотрудников в зависимости от места проживания и прохождения службы в целях недопущения снижения уровня материального обеспечения сотрудников в связи с переводом натуральных льгот в денежную форму.

Таким образом, непосредственно в названном Федеральном законе закреплен принцип определения размера указанной ежемесячной надбавки, в соответствии с которым ее размер дифференцируется в зависимости от состава сотрудников и местности прохождения службы.

Данный принцип реализован в Постановлении Правительства Российской Федерации от 31 января 2005 г. N 47 "О повышении размера ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы (военной службы) отдельным категориям сотрудников и военнослужащих, проходящих военную службу по контракту", которым повышенные размеры ежемесячной надбавки установлены для сотрудников соответствующих федеральных органов исполнительной власти и военнослужащих, проходящих службу (военную службу по контракту) в определенных в пункте 1 этого Постановления местностях, в процентном отношении к окладу по должности (воинской должности) в зависимости от состава сотрудников, к которым они относятся.

Возможность дифференциации размера ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы по иным основаниям, например по характеру выполняемой работы, федеральным законом не предусмотрена. Исходя из правовой сущности этой надбавки, она направлена на компенсацию тех льгот и социальных гарантий, которыми ранее фактически пользовались сотрудники органов внутренних дел в местности, где они проходили службу, в связи с чем ее размер может зависеть только от стоимостного выражения всех льгот в натуральной форме, утраченных тем или иным составом сотрудников, проходящим службу в определенной местности.

Разъездной характер работы и связанные с ним затраты на проезд не имеют отношения к утраченным льготам в натуральной форме и не могут влиять на размер установленной в целях их компенсации ежемесячной надбавки. Данные обстоятельства учитываются при установлении должностных окладов и дополнительных стимулирующих выплат, обусловленных особенностями прохождения службы, а также при определении порядка возмещении расходов, понесенных сотрудниками при исполнении служебных обязанностей. Основания и порядок осуществления дополнительных стимулирующих выплат, к каковым рассматриваемая компенсационная надбавка не относится, и возмещения понесенных в связи со служебными поездками расходов устанавливаются другими нормативными правовыми актами, регулирующими соответствующие отношения.

В частности, статья 54 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4202-1, предусматривает случаи бесплатного проезда сотрудников органов внутренних дел при исполнении служебных обязанностей, выплату им денежной компенсации за использование в служебных целях личного транспорта; Постановление Правительства Российской Федерации от 2 октября 2002 г. N 729 "О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета" регламентирует выплаты, связанные со служебными командировками на территории Российской Федерации.

В силу статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт. В данном случае - на Министерство внутренних дел Российской Федерации, которое не обосновало законность оспариваемого Приказа и не представило доказательств в подтверждение объяснений о том, что предусмотренные этим Приказом обстоятельства являются составной частью одного из установленных федеральным законом оснований дифференциации ежемесячной надбавки.

В письменном отзыве утверждается, что введенная правовая норма распространяется на сотрудников, осуществляющих свою деятельность в разных местностях, хотя такой вывод из ее содержания не следует. Согласно же пояснениям, данным в судебном заседании, эту правовую норму следует рассматривать в качестве критерия, относящегося к составу сотрудников отдельных подразделений органов внутренних дел, а не к месту исполнения ими служебных обязанностей. При этом последнее утверждение также не мотивировано ссылками на нормативные правовые акты, позволяющие рассматривать понятие "состав сотрудников" в качестве состава сотрудников конкретного подразделения органов внутренних дел, а не в качестве одного из составов сотрудников, определенных Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, с учетом которого Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2005 г. N 47 распределены повышенные размеры ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы в зависимости от состава сотрудников (рядовой и младший начальствующий состав, средний и старший начальствующий состав, высший начальствующий состав).

Из оспариваемой нормы также неясно, что понимается под разъездным характером работы, и почему затраты на служебные поездки подлежат компенсации за счет дополнительных выплат, входящих в структуру денежного довольствия сотрудников органов внутренних дел.

Неясность и неопределенность данной правовой нормы порождает возможность ее неоднозначного толкования и, следовательно, произвольного применения, позволяет дифференцировать ежемесячную надбавку за сложность, напряженность и специальный режим службы не в зависимости от состава сотрудников и местности прохождения службы, а исходя из субъективного мнения руководителя соответствующего подразделения органов внутренних дел, по своему усмотрению оценивающего характер работы конкретного сотрудника, что не соответствует требованиям федерального закона.

С учетом изложенного следует признать, что оспариваемый Приказ противоречит абзацу второму пункта 8 статьи 1 Федерального закона от 30 июня 2002 г. N 78-ФЗ "О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)" и в соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации подлежит признанию недействующим.

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

заявление С. удовлетворить. Признать недействующим со дня вступления настоящего решения в законную силу Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 26 мая 2009 г. N 408 "О внесении изменений в нормативный правовой акт МВД России", предписывающий при установлении ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы дополнительно учитывать разъездной характер работы и связанные с ним затраты на проезд.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.