Интернет-интервью с Е.А. Кодиной,
директором департамента развития, комплексной оценки деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Министерства регионального развития РФ :
"Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов"
В ноябре 2012 г. состоялось интервью с Е.А. Кодиной, директором департамента развития, комплексной оценки деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Министерства регионального развития РФ, в ходе которого она рассказала об истории развития института местного самоуправления в нашей стране, оценила перспективы нормативно-правовых изменений действующего законодательства, осветила особенности и проблемы практики реализации Федерального закона N 131-ФЗ в деятельности муниципальных образований. Благодарим всех посетителей сайта, приславших свои вопросы.
КонсультантПлюс: Как Вы можете охарактеризовать современное состояние института местного самоуправления в нашей стране? Каковы, на Ваш взгляд, основные итоги проведенных за последнее десятилетие реформ?
Елена Анатольевна Кодина: Современная реформа местного самоуправления фактически началась с принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ. И в 2013 году исполняется 10 лет с момента его принятия.
Между тем развитие системы органов местного самоуправления в России имеет более глубокие корни. Не вдаваясь подробно в историю российского государства, следует помнить об очень серьезной практике развития земства в нашей стране. С этого, пожалуй, и начинается становление института местного самоуправления как такового.
Если же рассматривать современную историю нашего государства, то, на мой взгляд, первый Президент России Борис Николаевич Ельцин принял наиболее революционные решения в части организации местного самоуправления. В принятом на общероссийском референдуме тексте Конституции местное самоуправление впервые было признано самостоятельным уровнем власти, обособленным от системы органов государственной власти.
Также хотелось бы особо отметить уже утративший силу, но тем не менее очень важный для нас документ - Закон РФ от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации". Именно в этом законе очень детально и предметно были уточнены объемы полномочий органов местного самоуправления различных типов муниципальных образований.
Возвращаясь в сегодняшний день, следует признать, что современное состояние института местного самоуправления имеет смысл отсчитывать от 6 октября 2003 года − дня, когда был подписан N 131-ФЗ, основополагающий для всей системы местного самоуправления. Закон N 131-ФЗ стал революционным для страны, поскольку потребовал серьезных преобразований системы органов местного самоуправления и, в частности, их территориальных основ. По итогам реализации N 131-ФЗ количество муниципалитетов увеличилось более чем в два раза - с 11 600 до 23 000.
Хорошо это или плохо? Отмечу основные положительные моменты. Практически вся территория Российской Федерации, за небольшими исключениями, связанными с обеспечением безопасности и обороны страны, оказалась покрыта сетью муниципальных образований. Каждый кусочек территории находится под юрисдикцией того или иного муниципального образования. А поскольку количество муниципалитетов увеличилось в два раза, то и уровень транспортной доступности органов местного самоуправления для населения значительно повысился. Гражданам стало легче попасть на прием к главе своего муниципального образования и встретиться с ним лично.
Я назвала основные плюсы, вытекающие из предложенной N 131-ФЗ территориальной модели развития местного самоуправления. Вместе с тем, конечно, необходимо отметить и существующие недостатки.
В переходный период реализации N 131-ФЗ территориальное деление муниципальных образований органами государственной власти субъектов Российской Федерации происходило в очень сжатый период времени. Не учитывая экономический потенциал тех или иных территорий, закон обязал органы власти субъектов Российской Федерации провести срочные преобразования на территории своей области, своей республики или своего края. Они были вынуждены выполнить требования федерального законодательства в установленные сроки. К сожалению, следует признать, что в результате в целом ряде случаев мы получили неэффективные модели территориальной организации. Но жизнь не стоит на месте, и сегодня субъекты Российской Федерации очень активно пользуются своим правом дальнейшего преобразования системы органов местного самоуправления. И это одно из основных направлений работы, которым стоит заниматься как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
Подводя итог всему сказанному, можно говорить о том, что десятилетний период реформ позволил привести российское местное самоуправление в соответствие требованиям N 131-ФЗ. Важно отметить, что N 131-ФЗ был написан по итогам присоединения Российской Федерации к кругу государств, ратифицировавших Европейскую хартию местного самоуправления. Поэтому наша модель местного самоуправления, кроме всего прочего, отвечает общеевропейским требованиям организации этого института власти. Таким образом, мы не только сумели закрепить эту модель на законодательном уровне, но за эти годы успели внедрить ее на территории всех субъектов Российской Федерации. Безусловно, настройка системы продолжается, но за прошедший десятилетний период мы выполнили очень большой объем задач, которые ставили перед собой в начале XXI века.
КонсультантПлюс: Как Вы оцениваете существующую нормативно-правовую базу, регулирующую деятельность муниципальных образований? Какие изменения действующего законодательства ждут нас в ближайшее время?
Елена Анатольевна: Уже упомянутый мною N 131-ФЗ не единственный документ, который регулирует в России деятельность органов местного самоуправления. Если мы заглянем в отраслевое законодательство, то увидим развитие N 131-ФЗ во многих отраслевых законах, которые также затрагивают полномочия органов местного самоуправления.
Ни для кого не секрет, что в N 131-ФЗ было внесено за период его работы огромное количество поправок, изменений, дополнений, в определенной степени, безусловно, улучшающих его нормы. Но в то же время эти изменения влекут за собой постоянное увеличение количества федеральных законов, содержащих различные нормы, устанавливающие те или иные требования к органам местного самоуправления. Кроме того, говоря о существующей нормативно-правовой базе, регулирующей деятельность муниципальных образований, необходимо помнить, что муниципалитеты в рамках своей собственной компетенции также готовят огромное количество муниципальных правовых актов.
Таким образом, одной из основных задач Министерства регионального развития в части анализа и дальнейшего совершенствования существующей нормативно-правовой базы мы видим дальнейшую доработку не только N 131-ФЗ.
Например, в 2011 году Конституционный Суд Российской Федерации принял два важнейших постановления, по сути защищающих систему местного самоуправления. В рамках этих постановлений нашим департаментом были проанализированы отдельные нормы действующего законодательства и подготовлены два проекта федеральных законов, принятых Государственной Думой в 2012 году. Первый документ направлен на защиту системы местного самоуправления от решений, не финансируемых со стороны органов государственной власти Российской Федерации или иных органов местного самоуправления. Второй документ уточняет процедуру выборов в представительные органы местного самоуправления для небольших, малочисленных муниципальных образований. Уточняет с точки зрения соблюдения интересов всех групп граждан, обладающих активным избирательным правом, на территории конкретного муниципального образования. У меня не вызывает сомнения, что муниципальные выборы - это наилучший способ выдвижения реальных лидеров, которым доверяет на данной территории и в данный отрезок времени подавляющее большинство граждан.
Кроме того, Министерство регионального развития не единственное ведомство, которое занимается разработкой нормативно-правовых актов, регулирующих сферу местного самоуправления. Похожими вопросами занимаются и другие министерства, которые наделены собственной компетенцией в части подготовки проектов нормативно-правовых актов, уточняющих действия органов местного самоуправления. Практически все эти документы на этапе их подготовки отраслевыми министерствами и ведомствами направляются в Минрегион для оценки влияния этих предложений на эффективность работы органов местного самоуправления. Соответственно, мы как ключевое министерство активно участвуем в процессе совершенствования существующей нормативно-правовой базы.
Так, например, в 2012 году мы очень серьезно подошли к вопросам развития финансовых основ местного самоуправления. В рамках нашего взаимодействия с Министерством финансов в этом году мы доработали нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанные с развитием системы межбюджетных отношений, с уточнением положений о порядке предоставления субсидий и субвенций органам местного самоуправления либо на исполнение отдельных государственных полномочий, либо на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.
Таким образом, законодательство о местном самоуправлении не стоит на месте. Государственной Думой уже принят ряд законопроектов, и мы надеемся, что в ближайшем будущем работа по совершенствованию финансовых основ местного самоуправления будет продолжена.
КонсультантПлюс: С какими проблемами чаще всего приходится сталкиваться муниципальным образованиям сегодня? Какую поддержку Министерство регионального развития оказывает органам местного самоуправления?
Елена Анатольевна: Министерство регионального развития проводит постоянный мониторинг развития местного самоуправления. В рамках данного мониторинга нами выявлено, что органы местного самоуправления чаще всего волнуют две основные группы вопросов. Во-первых, это финансовые основы местного самоуправления. Муниципалитеты заявляют о целесообразности передачи дополнительных финансовых источников непосредственно в местные бюджеты. И, во-вторых, это вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с контрольно-надзорными органами государственной власти. Муниципалитеты активно заявляют о недостаточной практике сотрудничества с органами государственной власти, работающих на территории муниципальных образований. Министерство регионального развития проводит работу с органами местного самоуправления по этим проблемам.
Также органы местного самоуправления часто обращаются к нам за разъяснениями по вопросам муниципальной службы. В рамках Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" органы государственной власти субъектов РФ имеют право вести свои собственные реестры должностей муниципальной службы. Министерство регионального развития в рамках своей компетенции готовит и распространяет среди субъектов Российской Федерации модельные типовые акты, а также по запросу органов местного самоуправления уточняет нормы федерального законодательства о муниципальной службе.
Безусловно, органы местного самоуправления волнуют и проблемы формирования муниципального имущества. И хотя это прерогатива скорее Министерства экономического развития, но, например, в вопросах передачи имущества военных городков в муниципальную собственность или в вопросах продажи муниципального имущества субъектам малого и среднего предпринимательства мы готовы оказывать посильную помощь конкретным муниципальным образованиям.
Еще одна очень серьезная проблема, которая должна решаться не только силами Минрегиона, но и всех заинтересованных органов власти, - это вопрос подготовки кадров для органов местного самоуправления. Помощь муниципальным образованиям по подбору и обучению специалистов должны оказывать и отраслевые министерства. Например, если на органы местного самоуправления возложены полномочия в области дорожной деятельности, то определенную помощь в подготовке кадров им должен оказать Минтранс. В свою очередь, Министерство регионального развития активно анализирует работу всех органов власти, связанную с подготовкой кадров для органов местного самоуправления. Очень важно привести в систему местного самоуправления профессионалов, молодых специалистов, получивших современное образование. Но также важно сохранить и те кадры, которые много лет работают в этой системе, знакомить их с новыми требованиями федерального законодательства. Эта тема очень актуальна на сегодняшний день.
КонсультантПлюс: Что же все-таки необходимо сделать, чтобы, с одной стороны, обеспечить эффективную работу органов местного самоуправления, а с другой - наладить их взаимодействие с органами государственной власти?
Елена Анатольевна: Для того чтобы создать действительно эффективную систему взаимодействия, нужно провести целый комплекс мероприятий.
Как известно, федеральные органы государственной власти имеют свои подразделения по всей стране. Например, Федеральная налоговая служба, Росреестр, Минюст и многие другие. У каждого из этих ведомств, как правило, есть некий алгоритм размещения своих территориальных подразделений. К сожалению, зачастую он никак не связан с территориальной организацией органов местного самоуправления. Из-за этого муниципалитеты вынуждены сталкиваться с проблемой удаленности того или иного органа власти. С моей точки зрения, при формировании сети территориальных органов власти все-таки должен существовать единый алгоритм, прозрачный для муниципалитетов.
Второй важный момент - повышение эффективности информационного обмена между органами государственной власти и муниципалитетами. Согласно данным мониторинга, который проводит наше ведомство, из двадцати трех тысяч муниципалитетов на сегодняшний день собственные сайты в сети Интернет имеют менее десяти тысяч. Несомненно, вопрос развития источников электронного взаимодействия является одним из первоочередных.
И третий аспект, который я хотела бы затронуть. Согласно Федеральному закону от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" органы власти обязаны в установленном порядке дать ответ гражданину на его запрос. К сожалению, подобного алгоритма для обращений органов местного самоуправления в органы государственной власти не существует. И есть случаи, когда обращения органов местного самоуправления в органы государственной власти остаются без внимания. Безусловно, эту проблему надо решать.
Не следует забывать и про правовой аспект. В отраслевом законодательстве еще многое предстоит сделать в части уточнения положений о компетенции органов местного самоуправления. В ряде действующих законов эта компетенция прописана достаточно размыто. И, к сожалению, на практике мы сталкиваемся с ситуацией, когда к органам местного самоуправления со стороны органов власти предъявляются необоснованные претензии, якобы связанные с невыполнением требований действующего законодательства. Вместе с тем анализ действующего законодательства в целом ряде случаев позволяет говорить о том, что виноваты в той или иной сложившейся ситуации вовсе не органы местного самоуправления. Отраслевое федеральное законодательство еще требует доработки в части формирования в нем понятных, прозрачных, лаконичных формулировок, полностью раскрывающих объемы полномочий органов местного самоуправления.
КонсультантПлюс: Москва как город федерального значения всегда имела особый статус управления. Какие изменения происходят в системе органов исполнительной власти и местного самоуправления в связи со значительным территориальным расширением столицы?
Елена Анатольевна: Министерство регионального развития в рамках своей компетенции принимало участие в рассмотрении соглашения между двумя субъектами РФ - Москвой и Московской областью о территориальном изменении границ. 21 муниципальное образование, работающее ранее под юрисдикцией Московской области, перешло в ведение другого субъекта Российской Федерации - города Москвы. Несомненно, данные муниципалитеты получат дополнительный импульс в своем развитии, поскольку за счет новых инвестиционных проектов повысят уровень своей финансовой обеспеченности. Вместе с тем муниципальные образования, оставшиеся под юрисдикцией Московской области, не должны быть забыты. С нашей точки зрения, от того, где проходит граница того или иного субъекта Российской Федерации, не должна зависеть практика работы органов местного самоуправления. Мы заинтересованы в развитии всех муниципальных образований Российской Федерации и готовы оказывать им необходимую поддержку.
КонсультантПлюс: Вопросы от посетителей сайта. Андрей из Тверской области спрашивает: "Государство оказывает сильное давление на регионы и муниципалитеты по вопросам внедрения интерактивных электронных услуг. Не кажется ли Вам, что муниципальная власть не готова к массовому переходу на электронное межведомственное взаимодействие, в первую очередь из-за отсутствия необходимой технической базы в регионах?"
Елена Анатольевна: Все мы понимаем, что будущее за информационными технологиями. На сегодняшний день для этого создана вся необходимая нормативно-правовая база. Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" гласит, что органы государственной власти и органы местного самоуправления должны переходить на принципы межведомственного электронного взаимодействия и на электронный формат оказания услуг. Закон стимулирует органы власти к оказанию услуг если не в электронном виде, то хотя бы в формате работы МФЦ - многофункционального центра. Да, у муниципалитетов возникают определенные проблемы при переходе на работу в электронном формате. Но и оставаться в прошлом веке мы не можем. И в этом вопросе федеральная власть и регионы должны подсказывать, помогать муниципалитетам и финансово, и консультативно, но, конечно, ни в коем случае не оказывать давления.
Село всегда было основой России. Почему государство не поддерживает развитие сельских поселений? Каковы основные причины тенденции укрупнения муниципальных образований? - Ольга Юрьевна (Павловский Посад, Московская область)
Елена Анатольевна: Село и сейчас активно поддерживается. Понятно, что определенные демографические процессы сыграли в этом вопросе свою роль. Но федеральная целевая программа развития сельских территорий работает по целому комплексу направлений.
На проводимом Министерством регионального развития Всероссийском форуме сельских поселений у представителей села есть реальная возможность высказать свою позицию, обменяться опытом, узнать последние тенденции. Это мероприятие не раз показывало свою успешность. На последнем форуме лично присутствовал В.В. Путин.
По поводу вопросов укрупнения сельских поселений. Да, эта тенденция присутствует, но не повсеместно. В будущем мы планируем в рамках совершенствования территориальной организации местного самоуправления идти по пути уточнения действующих норм законодательства в этой части.
Существуют ли научные работы, посвященные анализу эффективности моделей местного самоуправления, изложенных в главе 6 131-ФЗ? - Дмитрий (Калининград)
Елена Анатольевна: Начнем с того, что существует несколько организационных моделей системы местного самоуправления, закрепленных в N 131-ФЗ. Мы как Министерство регионального развития не отдаем предпочтение какой-то конкретной модели. Безусловно, все они в том или ином случае имеют право на существование. И когда глава муниципального образования является главой местной администрации, и когда глава муниципального образования работает как лицо, возглавляющее местный представительный орган власти.
Из вопроса невозможно сделать вывод, какая именно модель местного самоуправления больше всего интересует автора. Поэтому я бы посоветовала ему обратиться к существующим на сегодняшний день актам, которые описывают ту или иную модель системы органов для муниципального образования.
Вместе с тем понятно, что у каждого отдельно взятого муниципалитета есть свои особенности. Поэтому также имеет смысл обратиться и к практической информации, а именно к уставам и другим правовым актам, которые муниципалитеты в силу N 131-ФЗ обязаны передавать субъектам Российской Федерации для размещения в региональных регистрах муниципальных правовых актов. Этот регистр можно легко найти на сайте Министерства юстиции Российской Федерации. Если в строку поиска ввести некий набор словосочетаний, описывающих ту или иную структуру, то можно найти не оторванный от жизни модельный акт, а вполне реально существующую конструкцию. Можно узнать и название конкретного муниципального образования, где действует такая структура.
Сейчас в обществе испытывается существенная нехватка практической информации по организационным основам муниципальной политики. Достаточно ресурсов посвящено теории, много научных статей, но практики почти нигде нет. Подскажите, пожалуйста, где можно найти практическую информацию о реформе и ситуации с местным управлением в регионах. - Светлана Иващенко (Приморский край)
Елена Анатольевна: Я уже упоминала о ежегодном мониторинге развития местного самоуправления, который проводит Минрегион. Всю эту информацию мы обязательно публикуем на нашем сайте.
Кроме того, в силу федерального закона, для того чтобы органы местного самоуправления получали всю необходимую информацию, работает Общероссийский конгресс муниципальных образований. Данный конгресс, во-первых, издаёт журнал "Муниципальная Россия", в котором публикуются конкретные примеры деятельности различных муниципальных образований. Во-вторых, у упомянутого конгресса в каждом субъекте Российской Федерации есть структурное подразделение - Совет муниципальных образований региона, в уставном виде деятельности которых одним из приоритетов обозначены поддержка и обмен опытом и информацией между муниципальными образованиями, выявление лучших примеров и их распространение.
Кроме Конгресса муниципальных образований у нас создан ряд активно действующих объединений муниципальных образований и организаций, занимающихся проблематикой местного самоуправления. Среди них отмечу Всероссийский совет местного самоуправления, который объединяет глав муниципальных образований, Союз российских городов, Ассоциацию городов Сибири и Дальнего Востока, Ассоциацию городов Центра и Северо-Запада и многих других. Именно эти общественные организации и обеспечивают информационные потребности общества.
Входит ли работа в муниципальном образовательном учреждении (школа) в стаж муниципальной службы? - Виктор Егорович (Алтайский край)
Елена Анатольевна: Нет, не входит. Согласно положениям уже упоминавшегося Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" стаж муниципальной службы исчисляется только для лиц, работающих в органах местного самоуправления, а также аппаратах избирательных комиссий муниципальных образований. В данном случае речь идет об образовательном учреждении, которое не является органом местного самоуправления.
Расскажите, пожалуйста, о планах введения единого налога вместо существующих сейчас налога на землю и налога на имущество. Будет ли он введен в 2013 году? - Нина (Московская область)
Елена Анатольевна: В настоящее время введение единого налога на недвижимость пока только стоит в планах работы Правительства. Но вместе с тем у нас очень активно меняется гражданское законодательство, меняется земельное право. Вводятся новые виды прав на объекты недвижимости, на имущество, на здания, строения, земельные участки. Естественно, что эти новые виды вещных прав предусматривают и новые виды платежей. Ответственные министерства и ведомства занимаются сегодня анализом перехода на новые виды платежей и отбирают наиболее эффективные модели. В связи с этим решение о введении единого налога перенесено на более поздний срок.
КонсультантПлюс: И в завершение нашего интервью хотелось бы упомянуть о значимом для муниципального сообщества событии. 21 апреля 2013 года в России впервые будет впервые отмечаться День местного самоуправления. Что способствовало инициативе Министерства регионального развития о введении нового праздника?
Елена Анатольевна: Действительно, Владимир Владимирович Путин подписал Указ Президента РФ от 10.06.2012 N 805 "О дне местного самоуправления". Несомненно, это говорит о признании высшими органами государственной власти Российской Федерации института местного самоуправления как такового. 21 апреля 2013 года этот праздник будет отмечаться в первый раз. Наше министерство уже сейчас готовит определенные предложения по празднованию этой даты. Но мы также приглашаем всех граждан принять участие в подготовке празднования первого Дня местного самоуправления и высказать свои пожелания на сайте Министерства регионального развития.
КонсультантПлюс: Мы благодарим Вас за интервью.
В подготовке и проведении интервью с Е.А. Кодиной участвовали корреспондент компании "Консультант Плюс" А. Епифанова и редактор сайта КонсультантПлюс Н. Лашкина.
Фото - Т. Тверецкий