Интернет-интервью с В.В. Кудрявцевым,
председателем общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное пожарное общество":
"Перспективы развития пожарной охраны: актуальные правовые вопросы"
В сентябре 2018 года состоялось интервью с председателем общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное пожарное общество" Владимиром Владимировичем Кудрявцевым, в ходе которого он ответил на актуальные вопросы о действующих нормах и правилах пожарной безопасности, существующих проблемах с обеспечением пожарной безопасности объектов с массовым пребыванием людей, а также о важности проведения инструктажей и пропаганды знаний по вопросам охраны безопасности жизни.
КонсультантПлюс: Владимир Владимирович, после трагедии в кемеровском торговом центре к вопросам обеспечения пожарной безопасности объектов с массовым пребыванием людей приковано самое пристальное внимание. В настоящее время МЧС России готовит поправки действующего законодательства, которые призваны ужесточить правила проведения проверок таких объектов, а также расширить полномочия Государственного пожарного надзора. Позволят ли эти нормативно-правовые изменения решить существующие проблемы? В целом, на Ваш взгляд, в чем причина возникновения столь серьезных системных ошибок в обеспечении пожарной безопасности торгово-развлекательных центров?
Владимир Владимирович Кудрявцев: Трагедия в "Зимней вишне" показала правовые пробелы в области пожарной безопасности, но не в части требований к составу и функциональным характеристикам систем обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, а в части правил поведения людей, порядка организации производства и (или) содержания территорий и самих зданий. Кроме того, по мнению многих специалистов, построенная система надзора и контроля за выполнением требований пожарной безопасности не позволяет осуществлять сквозной и взаимосвязанный мониторинг состояния пожарной безопасности как на всех стадиях жизненного цикла объектов защиты, так и в целом на территориях с учетом широкого спектра элементов, влияющих на состояние защищенности от пожаров и последствий от них.
Сейчас разработаны проекты трех федеральных законов: один представлен в Государственную Думу группой депутатов и два подготовлены МЧС России. Эти законодательные инициативы можно условно разбить на три группы, регулирующие конкретные правоотношения.
Первое - это возврат органов федерального государственного надзора МЧС России в градостроительную деятельность от стадии проверки проектных решений, касающихся вопросов пожарной безопасности, до выдачи разрешений на ввод объекта строительства в эксплуатацию. Само по себе это не ново. До 2007 г. такая практика существовала в деятельности федеральной противопожарной службы. Но с учетом сокращения существующей численности инспекторского состава (менее 10 тыс.), а главное длительном отсутствии данной функции, а также специальной подготовки кадров могут возникнуть существенные трудности при достижении положительных результатов - проектирования и строительства безопасных в отношении пожаров зданий и сооружений.
Второе - это изменение в части, касающейся организации и осуществления надзорных мероприятий. Сейчас все планирование осуществляется в отношении конкретного юридического лица, но на объектах может присутствовать не один собственник, не говоря уже про арендаторов. Получается, что системы пожарной безопасности разрабатываются в целом на все здание, но отдельные элементы этих систем могут находиться в ведении разных организаций. При этом обязанности создания эксплуатирующей организации на все здание (сооружение) законодательством не предусмотрено. Например, система дымоудаления проходит на высоту всего здания, а этажи имеют разных собственников - значит, необходимо планировать проверку каждого из собственников. Законодательство же, касающееся защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного надзора, построено таким образом, что одно и то же лицо можно проверять не чаще определенной периодичности. Проверили вы вчера один объект - завтра другой проверять уже не имеете права, ждите несколько лет. Чтобы исключить указанный правовой пробел, в проекте законодательного акта предусматривается установление права на проверку с привязкой к конкретному зданию (сооружению). Кроме того, предлагается проводить указанные проверки без уведомления, так как внезапность, как показывает практика, - лучший способ узнать реальное положение дел на объекте.
Третья законодательная инициатива касается возврата такого вида административного наказания за нарушение требований пожарной безопасности, как административное приостановление деятельности. При этом все прекрасно понимают, что при отсутствии законодательно закрепленного перечня нарушений требований пожарной безопасности, которые создают реальную, а не мнимую угрозу жизни или здоровью граждан, значительно повышаются требования к обоснованности и объективности принимаемого решения как со стороны надзирающего органа, так и со стороны судебного органа.
КонсультантПлюс: Стало известно, что МЧС России планирует возобновить плановые проверки противопожарного состояния помещений малого и среднего бизнеса, а также осуществлять проверку здания в целом, а не эксплуатирующих помещение конкретных юридических лиц. Как Вы считаете, насколько целесообразно такое усиление системы контроля? "Надзорные каникулы" изначально были плохим решением?
Владимир Владимирович: Проверка здания в целом, на наш взгляд, - это необходимая мера, которая позволит в комплексе проверить и оценить достаточность разрабатываемых мер пожарной безопасности и их осуществление для всего объекта, а не для отдельных частей с учетом разграничения прав собственности или арендных отношений.
Что касается окончания "надзорных каникул", то данная мера предопределена положениями статьи 8.1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 N 806, которыми утвержден новый механизм в деятельности государственных надзорных органов, а именно риск-ориентированный подход. Теперь вся деятельность и отдельные объекты должны быть отнесены к определенной категории риска, в зависимости от которой и осуществляется планирование проверок со стороны надзорных органов. При этом юридические лица или индивидуальные предприниматели вправе подать в орган государственного контроля заявление об изменении присвоенных ранее категорий риска.
КонсультантПлюс: Какие меры необходимо предпринять, для того чтобы сотрудники торгово-развлекательных центров или любых других объектов с массовым пребыванием людей умели правильно действовать в экстренных ситуациях? Например, увеличить количество и качество противопожарных инструктажей и тренировок? Должны ли организации сами проводить противопожарные учения или все-таки лучше делать это под контролем специалистов?
Владимир Владимирович: Необходимо помнить всегда, что ответственность за соблюдение требований пожарной безопасности, разработку и осуществление мер пожарной безопасности согласно ст. 37 Федерального закона "О пожарной безопасности" лежит на руководителе организации.
В соответствии с пунктом 12 Правил противопожарного режима, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации 25.04.2012 N 390, руководитель организации на объекте с массовым пребыванием людей обеспечивает наличие инструкции о действиях персонала по эвакуации людей при пожаре, а также проведение не реже 1 раза в полугодие практических тренировок лиц, осуществляющих свою деятельность на объекте. Именно для тех, кто работает на объекте, пишутся эти инструкции и проводятся практические тренировки. Пожар в "Зимней вишне" наглядно показал состояние хаоса среди посетителей, т.к. те, кто был обязан организовывать эвакуацию, покинули объект раньше всех остальных. При этом необходимо помнить, что любые навыки сохраняются при их постоянной отработке. Здесь периодичность должна напрямую зависеть и от наличия вновь поступающих работников. Кроме того, такие отработки, несомненно, наиболее целесообразно организовывать и проводить совместно с подразделениями пожарной охраны и целью их должна являться не только организация эвакуации, но и отработка правильных действий в случае возможного использования первичных средств пожаротушения, индивидуальных средств защиты органов дыхания и средств самоспасания (при их наличии).
КонсультантПлюс: Помимо поведенческого фактора, ключевую роль в предотвращении гибели людей играют и системы противопожарной защиты: автоматическое пожаротушение, пожарная сигнализация, оповещение. Сейчас процедуру общественного обсуждения проходит проект закона, который в случае его принятия позволит накладывать на юрлицо административный штраф за неисправные противопожарные системы в размере от 200 тыс. до 400 тыс. рублей, а также приостанавливать деятельность объекта на срок до 90 суток. Как Вы думаете, почему организации, несмотря на развитие современных технических средств, продолжают экономить на безопасности людей? Насколько высока стоимость минимально необходимой системы пожаротушения?
Владимир Владимирович: Все прекрасно понимают, что деньги, вложенные в системы безопасности на вашем объекте, прибыли не приносят, а значит, чтобы восполнить потери, необходимо повысить цены на реализуемую продукцию или оказываемые услуги. В режиме конкуренции, когда при соотношении цена-качество большинство реагирует на цену, восполнение затрат может занять значительное время. Кроме того, и сами организации, выполняющие работы в сфере пожарной безопасности или производящие пожарно-техническую продукцию, очень часто падки только на заработок, а не на качество. Даже если рассматривать процедуры монтажа, обслуживания и ремонта, то и здесь стараются экономить. При монтаже, например, автоматической пожарной сигнализации требуется использовать электропровода с негорючей изоляцией, но, учитывая, что провода идут в гибком рукаве или в местах, скрытых от глаз (за подвесным потолком, например), появляется желание использовать провода с более дешевой горючей изоляцией. На стадии технического обслуживания всей системы отсутствует единый алгоритм действий, так как производитель может дать только рекомендации по отдельным элементам - тем, которые он производит. Сам заказчик порой желает видеть систему только для прохождения очередной проверки, а не обеспечения реальной безопасности на объекте. В результате согласно государственной статистике в зависимости от категории объектов от 45 до 60 процентов системы в случае возникновения пожара не выполняют в полном объеме свои функции.
Если говорить о стоимости системы, то необходимо сначала определись ее состав в зависимости от категории объекта. Чем опаснее, с точки зрения возможных последствий пожара, объект, тем сложнее по качеству и больше по количеству системы противопожарной защиты. Значительную долю в стоимости систем занимают монтажные и пусконаладочные работы.
КонсультантПлюс: В связи с проходящими изменениями, на Ваш взгляд, требует ли пересмотра действующая в настоящее время редакция технического регламента о требованиях пожарной безопасности (N 123-ФЗ от 22 июля 2008 года), который регулирует вопросы проектирования, монтажа, пусконаладки и сервисного обслуживания систем противопожарной защиты?
Владимир Владимирович: Несомненно, требуется изменение в действующий ФЗ с учетом практики его применения, появления на рынке новых систем противопожарной защиты, а главное - принятие технического регламента Таможенного союза "О требованиях к средствам обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения". При этом необходимо помнить, что согласно части 1 статьи 1 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" данный ФЗ регулирует правоотношения только в части установления требований к продукции, а не к порядку ее изготовления, обслуживания или ремонта. Указанный перечень работ с конкретными системами должен регулироваться национальными стандартами другого характера, нежели нормативными документами, принимаемыми в рамках реализации "Технического регламента о требованиях пожарной безопасности" (см. часть 3 статьи 4). Все дело в том, что любой набор отдельной продукции в области пожарной безопасности (датчики, спринклеры, приемно-контрольные приборы и т.п.) становится элементом системы пожарной безопасности объекта, когда осуществлен его монтаж на конкретном объекте с учетом его специфики. Производителей, которые производят все - начиная от шурупов и заканчивая условно проводами, трубами, датчиками и т.п., да еще и выполняют на объекте монтажные и пусконаладочные работы, нет, - а значит, и инструкций заводов-производителей на всю систему быть не может. Сейчас ведется работа соответствующими техническими комитетами по подготовке требуемых национальных стандартов по аналогии с ранее существовавшими в системе МВД РФ руководящими документами (РД) по организации монтажа и технического обслуживания пожарной сигнализации.
КонсультантПлюс: Давайте перейдем к вопросам, поступившим к нам на сайт. Анастасия Владимировна из города Владивосток спрашивает: "Подскажите, пожалуйста, если собственник объекта недвижимости делает проект систем пожарной безопасности в связи с тем, что предыдущий проект утрачен или не соответствует реальному положению дел, значит ли это, что системы по новому проекту должны соответствовать действующим нормам, невзирая на то что объект был введен в 1989 году?"
Владимир Владимирович: Согласно положениям части 4 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" новые требования предъявляются к объектам недвижимости только после их капитального ремонта или реконструкции. Вместе с тем хочу напомнить, что в соответствии с указанной частью и частями 7 статьи 83 и 12 статьи 84 для отдельной категории объектов защиты требуется обязательное исполнение уже новых требований. Это и выведение сигнала на пульт пожарной охраны без участия персонала объекта и транслирующей организации, а также наличие дополнительных устройств для объектов, предназначенных для людей с индивидуальными особенностями.
Сейчас очень много помещений коммерческого и общественного назначения расположены в многоквартирных домах на первых и вторых этажах. В советские времена каждое такое помещение согласно противопожарным нормам должно было иметь отдельный вход и выход, запасной выход. На данный момент такого фактически не наблюдается. Эти помещения перестраиваются, но правила пожарной безопасности в большинстве случаев не соблюдаются. Их владельцам удается каким-то образом делать запасные выходы в подъезды жилых домов или через общие подвалы, что запрещено, а также придумывать другие ухищрения. А жилой дом - не просто место массового пребывания людей, это постоянное пребывание людей, в том числе детей и стариков. Инструктажи и пропаганда знаний по вопросам охраны безопасности жизни их не спасет, если так далее будет продолжаться. Может ли ВДПО как общественная организация поучаствовать в защите жизни граждан при такой сложившейся ситуации? - Вероника (Санкт-Петербург)
Владимир Владимирович: В данном случае работники ВДПО могут участвовать в качестве экспертов, которые помогут правильно квалифицировать имеющиеся нарушения, с последующей защитой своих доводов в надзорных или судебных органах. Кроме того, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований действуют общественные советы, в рамках работы которых могут также рассматриваться вопросы пожарной безопасности с участием представителей ВДПО.
Должен ли арендодатель (владелец здания) принимать участие в совместных пожарных тренировках наравне с арендаторами? Регламентируется ли это каким-то нормативным актом? - Ольга К. (Сыктывкар)
Владимир Владимирович: Согласно требованиям пункта 12 Правил противопожарного режима, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации 25.04.2012 N 390, отработка практических тренировок лиц должна проводиться с участием всех лиц, осуществляющих свою деятельность на объекте.
Вправе ли добровольные пожарные на промышленных предприятиях рассчитывать на какие-то доплаты и надбавки к заработной плате? И за чей счет - самого предприятия или муниципального бюджета? - Николай (Миасс)
Владимир Владимирович: Согласно статье 8 Федерального закона "О добровольной пожарной охране" добровольная пожарная охрана на предприятии создается решением физических лиц из числа работников предприятия с согласия собственника имущества или руководителя организации. Исходя из взаимосвязи положений статьи 8 и статьи 16 ФЗ, предусматривается возможность материального стимулирования деятельности добровольных пожарных со стороны организации, где создано ДПО. Вместе с тем в случае привлечения данного ДПО для решения поставленных задач на территории населенного пункта органы власти и местного самоуправления также могут оказывать материальное стимулирование деятельности добровольцев. Данные вопросы могут оговариваться в соглашениях между соответствующими органами власти или местного самоуправления и промышленными предприятиями.
Как вы относитесь к частной пожарной охране и платным службам спасения? Согласны, что их надо ликвидировать? - Юрий (Москва)
Владимир Владимирович: У любой структуры имеется своя ниша в сфере пожарной безопасности. Вопрос не о том, какой вид пожарной охраны или службы спасения выполняет свои задачи, а о том, как своевременно и качественно они выполняются. Исходя из ресурсных и финансовых возможностей, с привязкой к территории и конкретным объектам защиты должен решаться вопрос - проводится эта работа за счет средств налогоплательщиков или на договорной основе.
Подскажите, пожалуйста, где можно найти какие-то методички или примеры плана практических тренировок по эвакуации людей из здания? - Мария Александровна (Таганрог)
Владимир Владимирович: На сайте МЧС России в разделе "Деятельность. Методические материалы" можно найти рекомендации по организации практических тренировок.
КонсультантПлюс: Благодарим Вас за участие в нашем интернет-интервью!
Интервью подготовлено корреспондентом компании "КонсультантПлюс" А. Епифановой
Примечание. В систему КонсультантПлюс включено более 30 новых готовых решений, посвященных вопросам пожарной безопасности. Полный список вопросов смотрите в специальном путеводителе по готовым решениям "Пожарная безопасность". Каждый вопрос - это ссылка на материал с рекомендациями экспертов.