Интернет-интервью с А.В. Петровым,
заместителем Мэра Москвы в Правительстве Москвы:
"Право, доступное каждому: Собрание законодательства города Москвы"
В июле 2008 года состоялось интервью с заместителем Мэра Москвы в Правительстве Москвы, полномочным представителем Мэра Москвы в Московской городской Думе А.В. Петровым. Тема интервью: "Право, доступное каждому: Собрание законодательства города Москвы". Благодарим всех посетителей сервера, приславших свои вопросы.
КонсультантПлюс: Значимым и масштабным мероприятием по систематизации законодательства города Москвы стала презентация в этом году сборника Собрания действующих законов города. Почему возникла необходимость в издании такого сборника?
Анатолий Валентинович Петров: В Москве действует разветвленная система законодательства - более 200 законов, охватывающих все основные сферы жизнедеятельности столицы. Ежегодно в городе принимается 50-70 законов и более 3 тысяч других нормативных правовых актов, Мэр Москвы подписывает до 800 указов и распоряжений, а Правительство принимает около 1 тысячи постановлений. Такой огромный массив нормативно-правовых актов было необходимо систематизировать и кодифицировать. Надо было сделать ревизию накопившихся документов, провести их четкий анализ, сгруппировать по определенной схеме. Проведение такой работы необходимо для повышения эффективности правотворческой деятельности и способствует ликвидации пробелов, "устарелостей" и противоречий в действующем законодательстве. Наконец, систематизация является необходимой предпосылкой целенаправленного и эффективного правового просвещения и воспитания, научных исследований, обучения студентов.
Необходимость в создании единой системы нормативно-правовых актов города Москвы была понятна еще в 1998 году. Надо было обеспечить возможность реализации права как для специалистов, так и для граждан, оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы, помочь им хорошо ориентироваться в законодательстве. Распоряжением Мэра Москвы от 4 августа 1998 г. N 799-РМ "О подготовке и издании Собрания действующего законодательства города Москвы" было положено начало созданию официального издания нормативных правовых актов, включающего в себя как законы города Москвы, так и общенормативные постановления Московской городской Думы и Правительства Москвы, правовые акты нормативного характера Мэра Москвы, а также подлежащие применению нормативные правовые акты, изданные по вопросам государственно-правовой, хозяйственной и социально-культурной деятельности города Москвы ранее существовавшими органами представительной и исполнительной власти города Москвы.
За прошедшие 10 лет был проделан колоссальнейший объем работы. Для создания СДЗ была сформирована специальная рабочая группа. Научное обеспечение подготовки и издания Собрания было возложено на Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Центр законотворчества Москвы и Правовое управление Правительства Москвы. В работе над СДЗ также принимали участие специалисты органов исполнительной власти города, Московской городской Думы, ведущих фирм - разработчиков правовых информационных систем. За основу взяли те нормативы и правовые акты, которые существовали на бумажных носителях в государственном московском архиве, в библиотеках. Участники рабочей группы ездили в Подольск, где находится архив Московской области, так как до 30-х годов Москва составляла с областью единое целое. Специалисты, работая в архивах, проанализировали более 100 тысяч нормативных правовых актов, изданных за период с 1917 года по настоящее время, и отобрали свыше 17 тысяч из них. В первую очередь взяли законы, которые принимались начиная с 1993 года, тогда Москва, как и другие субъекты Федерации, в связи с принятием Конституции РФ получила право иметь свое законодательство. Для того чтобы провести качественную правовую экспертизу, все отобранные документы были переданы в городские комитеты и департаменты. Именно они в первую очередь должны были определить нормативный характер документов и наличие положений, которые применяются на сегодняшний день. Каждый акт, подлежащий включению в СДЗ, подвергался всесторонней экспертной оценке. Были выявлены "устаревшие", нормативные предписания которых противоречат принятым позже законодательным актам, поглощены ими либо фактически утратили свое значение и не применяются. Из всего огромного массива документов было отобрано 6 тысяч действующих, которые были систематизированы по определенной системе, по определенной технологии.
КонсультантПлюс: Каковы были критерии отбора документов?
А.В.: Основными критериями отбора правовых актов для СДЗ стали нормативный характер документов и наличие положений, которые применяются на сегодняшний день. В том числе был отобран ряд документов прошлого века, которые до сих пор никто не отменял и действующих по сей день. Среди них встречаются, например, такие, как правила пользования городскими банями, правила содержания лошадей, эксплуатации дорог, уличных фонарей и многое другое. О действующих документах 20 - 30-х годов вообще разговор особый. В те времена не существовало определенных требований к их написанию, не было выработано общих нормативов и правил, использовалась совершенно другая терминология. Названия организаций и различные аббревиатуры, иногда состоящие из 10 букв, очень затрудняли процесс работы по кодификации законодательства. Можно сказать, наши сотрудники работали дешифровальщиками.
В настоящее время СДЗ представляет собой единый сборник из более чем 8,5 тысяч действующих нормативных правовых актов города Москвы. В него включены действующие законы города, постановления Московской городской Думы, указы и распоряжения Мэра Москвы, постановления и распоряжения Правительства Москвы, а также подлежащие применению акты, изданные ранее существовавшими органами представительной и исполнительной власти города Москвы. Печатная версия СДЗ состоит из 16 томов, объединенных в 9 разделов по отраслевому принципу. Каждый раздел посвящен какой-либо одной отрасли городского законодательства - организации государственной власти, городскому хозяйству, жилью и т.д. Для удобства пользования Собрание законодательства снабжено хронологическим перечнем, алфавитно-предметным указателем, оглавлением, а в начале каждой главы помещается ее содержание.
Издается сборник 2 раза в год, 2 раза в месяц происходит его обновление. При подготовке СДЗ к изданию мы также учли, что по мере дальнейшего развития и совершенствования законодательства сборник должен систематически пополняться новыми актами. Так, существует практика обновления таких сборников не только в форме сброшюрованных томов, но и в виде разъемных тетрадей (брошюр), а также папок с отдельными разъемными листами. Такое издание с использованием разъемных листов, обладающее наибольшей мобильностью, нам предложили специалисты Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. По мере необходимости листы легко дополняются или заменяются новыми, переиздавать их можно через небольшие промежутки времени, т.е. они сравнительно быстро обновляются в соответствии с теми или иными изменениями в законодательстве. Они позволяют оперативно и легко пополнять папки новым нормативным материалом, своевременно реагировать на все изменения в законодательстве. Поддержание в действующем состоянии СДЗ в форме разъемных листов надежно в том смысле, что это удобно для хранения собранного нормативного материала, привычно для восприятия. В каждой папке содержится нормативный материал, относящийся лишь к тому или иному разделу сборника или какой-либо его отдельной части.
Как единый источник действующего законодательства, СДЗ должен быть "работающим" юридическим документом, дающим точную информацию всем должностным лицам и отдельным гражданам о действующих нормативных предписаниях, быть вполне доступным для восприятия, надежным и удобным для практического использования. Поэтому так необходима оптимально продуманная система поддержания СДЗ в действующем состоянии. Отражая потребности общественного развития, современное законодательство носит динамичный характер, поэтому часто возникает необходимость в отмене или частичном изменении тех или иных норм, в разработке и установлении новых правил поведения, без знания которых не может нормально осуществляться правоприменительная деятельность. На каждом заседании Правительства Москвы принимается примерно 10-15 постановлений, которыми могут вноситься изменения в ранее принятые документы. Среди них есть, конечно, и чисто распорядительные решения, но многие касаются нормативных вопросов. Не стоит также забывать, что законодательство в РФ неустоявшееся. Ежегодно Федеральное Собрание принимает огромное количество документов, касающееся субъектов Федерации, в том числе Москвы. В связи с этим требуется внесение изменений в московское законодательство.
КонсультантПлюс: Собрание действующего законодательства - коммерческий проект или он предназначен для правового просвещения граждан?
А.В.: Его в продаже нет. СДЗ бесплатно распространяется среди городских и федеральных органов власти, органов местного самоуправления, поступает в Администрацию Президента России, Аппарат Правительства РФ, Государственную Думу, Совет Федерации, Московскую городскую Думу, во все органы исполнительной власти города Москвы. Кроме того, СДЗ обеспечиваются все находящиеся в Москве судебные и правоохранительные органы как федерального, так и городского уровня - Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Конституционный Суд, а также мировые судьи, действующие в городе Москве. Помимо этого СДЗ поступает во все городские библиотеки и ведущие юридические вузы столицы.
Конечно, в первую очередь сборник издан для наших государственных служащих. Основным пользователем его является тот, кто должен выполнять, осуществлять, принимать управленческие решения на основе действующих документов. А это люди, работающие в городских структурах, прежде всего чиновники. В целях доступности СДЗ не только для специалистов, но и для всех граждан подготовлена его электронная версия, в которую вошли все акты, содержащиеся в печатном варианте, кроме того, в нее постоянно включаются свежие документы и используется та же методика отбора актов, что и для печатной версии. Все тексты законов в электронной версии помещаются только в полнотекстовом объеме. Она дублирует печатную версию, но при этом по объему она больше. Помимо полных текстов законов в ней содержатся извлечения из правовых актов, представляющих собой основное нормативное содержание документа. Они отображаются на первой странице объекта в соответствии с печатной версией Собрания. Обновление электронной версии происходит два раза в месяц.
Электронная версия СДЗ установлена на сервере Правительства Москвы, ею могут пользоваться все органы исполнительной власти города. Кроме того, локальные версии на отдельных компьютерах установлены и обновляются во всех муниципалитетах города, научных учреждениях (МГУ им. М.В. Ломоносова, Академия труда и социальных отношений, ИЗИСП, Российская академия правосудия, ИГПАН, Российская академия государственной службы, МГЮА), Центральной универсальной научной библиотеке им. Н.А. Некрасова, целом ряде федеральных органов (Администрация Президента РФ, ГПУ Президента РФ, ВАС РФ, Минюст РФ, МВД РФ, Центризбирком), иных организациях.
Кроме того, в дальнейшем мы, возможно, будем включать в обе версии, печатную и электронную, дополнительные материалы, а не только законы, приказы, распоряжения, издаваемые органами власти. Планируем в будущем расширить СДЗ, включив в него отдельными книгами или дополнив существующие тематические разделы и подразделы такими документами, как: решения и постановления судов, протесты прокуратуры, важные документы правоохранительных органов - все необходимые документы, затрагивающие правовые акты города Москвы. В дополнение к этому разместим комментарии к законам города. Работа в этом направлении уже ведется. Правда, я не сторонник комментариев к законам - зачем комментировать законодательство, когда есть правоприменительная практика. И если она показывает, что закон несовершенен, то лучше переписать закон, внести в него изменения.
Сегодня мы часто вносим изменения в свое московское законодательство. И не потому, что меняется федеральное или жизнь, а потому, что некоторые нормы надо более четко прописать, уточнить исходя из действующей практики, внести коррективы в действующее законодательство. Например, мы долго, несколько лет, работали над нашим административным кодексом. Это кропотливейшая работа, очень сложная. До принятия Кодекса города Москвы об административных правонарушениях у нас действовало 13 законов об административной ответственности - о содержании жилья, животных, территории и т.д. Мы их систематизировали и приняли Кодекс. Но до сих пор поступают предложения по его совершенствованию. Одно муниципальное образование даже выступило с законодательной инициативой о внесении изменений. Они предлагают увеличить размер административных штрафов за загрязнение городской территории.
Недавно возникла проблема по поводу административной ответственности за неправомерное использование нашей городской символики, названий структурных подразделений. Одна из коммерческих организаций, занимающаяся недвижимостью, наименовала себя, правда еще до принятия закона, департаментом. Произошла путаница в понятиях. Ведь понятие "департамент" существует как в органах власти (подразделение, управление, отдел в аппарате высших административных органов), так и в коммерческих организациях. И никому не запрещено так себя называть. Но эта коммерческая организация стала использовать московскую городскую символику, и получилось, что сочетание названия и символики дало повод думать, что эта фирма является органом госвласти. То есть фирма по сути дела разработала схему одурачивания людей. Такая ситуация сложилась потому, что в Москве сразу два исполнительных органа следят за порядком использования государственной московской символики. Один, который я возглавляю, - Комиссия по московской городской символике при Правительстве Москвы - за визуальным соответствием используемых официальных изображений утвержденной московской геральдике. Другой, Департамент потребительского рынка и услуг, - за использованием символики в коммерческих интересах. Вот и пропустили административное правонарушение. Но бороться с этим решили повышением штрафов до такого уровня, чтобы никому неповадно было такое повторять, и это изменение надо внести в Кодекс. Также сейчас Московская городская Дума приняла еще один Кодекс - Градостроительный кодекс города Москвы.
КонсультантПлюс: Давайте перейдем к присланным нам вопросам, которые касаются как самого изданного Собрания действующего законодательства города Москвы, так и московского законодательства. Виктор Владимирович Курасов поднял такую проблему: "В 2006 году у местного самоуправления в Москве отобрали полномочия по согласованию строительства. Отобрали единственный рычаг, которым можно было хоть как-то влиять на застройщиков. У депутатов осталась только возможность вносить "предложения", которые в большинстве случаев никто не воспринимает всерьез, так как есть даже ППМ об этом. Кроме этого, совершенно не выполняются подпункты а, б, в п. 20 ст. 8 Закона города Москвы N 56, что вызывает самоуправство в этих вопросах территориальных и отраслевых органов исполнительной власти Москвы. Застройщики как занимались точечным строительством, так и занимаются. Спокойно обходят 714-й ППМ и комиссию по точечной застройке. Жители раскалены до предела уплотнительной застройкой. Не пора ли вернуть данное полномочие назад? По данному вопросу велся разговор на тему полномочий. Одним из аргументов, выдвинутых в защиту такой позиции московских властей, было увеличение коррупции в 2006 году при решении вопросов согласования строительства. Но коррупция есть везде. И не в этом решение данной проблемы. Пусть коррупцией занимаются компетентные органы. А депутатам верните, пожалуйста, возможность защитить своих избирателей".
А.В.: Здесь тесно переплетены две темы - местного самоуправления и градостроительства. Когда мы занимались вопросами совершенствования законодательства города, то в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принимая Закон города Москвы N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве", пересмотрели ряд полномочий местных органов самоуправления и были вынуждены внести некоторые изменения в московский закон, в том числе и изменения в вышеупомянутую статью, которая раньше давала полномочия органам местного самоуправления согласовывать строительство на территории муниципального образования. Но это норма, скажем так, не очень действенная. Не все муниципальные образования эти вопросы рассматривают. И кроме волокиты ничего здесь не было. И что греха таить, на некоторые муниципальные образования власти оказывают давление и далеко не всегда муниципальные собрания самостоятельны. Норма была красиво написана, но не действовала. И чисто технический и организационный вопрос: муниципальное собрание собирается один раз в месяц, а документы по строительству приходят на согласование если не ежедневно, то не реже 2-3 раз в неделю. Сами понимаете, что получается.
Но есть и другая, более интересная форма, которая предусмотрена в Градостроительном кодексе города Москвы, она также есть и в федеральном законодательстве, которая обязывает учитывать мнение населения при градостроительной застройке определенного микрорайона, квартала и т.д. Сейчас предусмотрено простое информирование жителей. А что это такое - точно не знает никто. Ясности в этом вопросе нет. А в Градостроительном кодексе города Москвы, так же как и в федеральном, записаны нормы - провести публичные слушания. А публичные слушания - это не игра слов, они предполагают обязательную подготовку: люди заранее информируются о проекте через СМИ, до населения сначала доводится сама идея реконструкции или сноса объектов, проводятся встречи с жителями, обсуждается проблема, как градостроительный проект затронет тот или иной микрорайон. И самое важное, зафиксировано обязательное рассмотрение органом государственной власти предложений, пожеланий, требований населения и принятие решения по каждому такому обращению. Это уже серьезный подход к решению градостроительных вопросов с учетом мнения людей, а не как раньше - 5-10 депутатов на муниципальном собрании принимают решение за тысячи человек. С принятием Кодекса эти вопросы будут более жестко решаться.
С учетом того, что строительство в Москве никогда не прекратится, это очень важный аспект. Москва получила в наследство хрущевки, постхрущевские пятиэтажки и блочные 9-этажные дома, которые пока не сыплются, но скоро окажутся в крайней степени износа. Надо, только чтобы строительство велось с учетом комфортности для всех жителей города. Мало кому хочется, чтобы у него во дворе стояли башенные краны, появился новый дом. Это московский эгоизм, это нормально. Для таких случаев есть комиссия по точечной застройке, которую контролирует лично Мэр. Все письма и жалобы, поступающие в эту комиссию, рассматриваются тщательнейшим образом.
Отдельный разговор про многоквартирные дома и ТСЖ. Много вопросов возникает по законодательству, касающемуся межевания земли для них. Федеральные нормы предписывают проводить межевание по нормам, принятым на год постройки дома, но возникает вопрос, как это сделать, когда Москва строилась не один век. Старые московские дворы имели большую территорию, а потом построили там художественную школу или детский сад, за которые сами жители и ратовали. Встает очень сложный вопрос по разграничению земли. Сейчас эта проблема обсуждается, прорабатывается. Точно так же обсуждаются и прорабатываются проблемы в области дорожного строительства. Вот, говорят, почему в Нью-Йорке машин больше, а пробок меньше. Во-первых, машин у них не намного больше. А во-вторых, Москва построена по кольцевому принципу, а Нью-Йорк - "сеточкой". У них нет улиц с двусторонним движением. А у нас в центре вообще движение затруднено, потому что организовать движение транспорта по кривым улицам очень сложно. А улицы с такими названиями, как Кривоколенный, Кривоарбатский и Кривоникольский переулки, Крюковский тупик, Косой переулок, и пешком-то не пройдешь, не то что проедешь. Решение проблемы - "уйти" под землю, что дорого и невозможно, или строить эстакады. А что делать с жителями третьих этажей - выселять? В последние годы все чаще говорят про опыт китайцев. Там просто взяли и сломали дома и поставили эстакады. Мы на такое пойти не можем - исторический центр города вообще трогать нельзя. Это жесткая и категоричная позиция Мэра Москвы и Правительства. Также нельзя перекрывать центр для въезда автомашин или делать его платным, как в Лондоне, что предлагают сделать некоторые ретивые депутаты, забывая при этом, что в центре живет много москвичей, а 90% населения города вообще не воспримет такой подход к решению проблемы дорожных пробок.
КонсультантПлюс: Насколько доступность правовой информации для граждан повлияет на уровень правового просвещения москвичей? Как показывают исследования в этой области, в случае необходимости (возникновение жилищных, трудовых споров, споров о праве на наследство и т.д.) граждане все же предпочитают обращаться за консультациями к специалистам в области права. - Алисов (Москва)
А.В.: Безусловно, СДЗ не является заменой юристам. Однако в любом случае юристы, как и все остальные граждане, действуют на основании нормативных правовых актов. Собрание действующего законодательства значительно облегчит поиск данных актов. Причем если правовой акт есть в Собрании, то можно быть уверенным, что в нем представлена актуальная редакция документа со всеми внесенными в него изменениями.
Если раньше гражданин, чтобы прочитать нормативный правовой акт, должен был узнать источник официального опубликования (газету "Тверская, 13", "Вестник Мэра и Правительства Москвы"), найти его в библиотеке либо получить доступ к платным справочным правовым системам, то теперь можно в библиотеке найти данный акт в электронной или печатной версии СДЗ. Доступность нормативных правовых актов - один из основных путей правового просвещения граждан.
КонсультантПлюс: Насколько я понимаю, СДЗ также способствует правовому просвещению граждан. А какими ещё способами Правительство Москвы обеспечивает знакомство граждан с законодательством Москвы? - Илларионова Н. (СПб)
А.В.: Действительно, Собрание действующего законодательства является не единственным инструментом знакомства государственных служащих и иных граждан с правовыми актами города Москвы. В соответствии с распоряжением Правительства Москвы "О подготовке и выпуске серии печатных изданий "Законодательство города Москвы" издаются отдельные законы, их сборники, комментарии московских законов.
В перспективе планируется издание тематических сборников по отдельным актуальным для горожан вопросам. Например, не так давно жители города в своих почтовых ящиках нашли брошюру, в которой были указаны все меры социальной поддержки, предоставляемые Правительством Москвы гражданам. Кроме того, на официальном сайте Правительства Москвы (www.mos.ru) можно найти правовые акты, принимаемые Мэром и Правительством Москвы. А на официальном сайте Московской городской Думы (www.duma.mos.ru) размещаются тексты законопроектов и принятых законов города Москвы.
КонсультантПлюс: В чем особенность электронной версии Собрания действующего законодательства города Москвы по сравнению с аналогичными информационно-правовыми системами? - Сергей (Москва)
А.В.: Во-первых, это оригинальная система поиска документов. Собрание поделено на 9 разделов по отдельным отраслям городского хозяйства, внутри которых имеются более мелкие подразделы. В них содержатся все нормативные правовые акты по соответствующей тематике. Это удобно для специалистов, работающих в определенной сфере городского хозяйства. Кроме того, есть возможность поиска по отдельным словам - для этого имеется соответствующий алфавитный указатель.
Во-вторых, для того чтобы получить доступ к СДЗ, не требуется отдельной установки каких-либо программ или баз данных. Для этого достаточно программы Internet Explorer и подключения к внутренней сети Правительства Москвы.
В-третьих, в электронной версии Собрания есть возможность выбора между полной версией документа и только его нормативными положениями. Это позволяет не загромождать экран компьютера ненужной информацией. Ну и, наконец, нельзя не отметить такой немаловажный факт, что электронная версия СДЗ бесплатна и общедоступна. Доступ к ней можно получить в библиотеках города.
КонсультантПлюс: Каким образом СДЗ будет способствовать систематизации законодательства города Москвы? - Олег Геннадьевич (МО)
А.В.: В Собрании акты систематизированы по отраслям городского хозяйства, что позволяет увидеть, противоречат ли какие-либо документы друг другу или дублируют положения друг друга.
Это помогает как в правоприменении, т.к. пользователь видит всю совокупность правовых актов, подлежащих использованию в той или иной ситуации, так и в правотворческой работе, поскольку легко увидеть акты, фактически утратившие силу, подлежащие отмене, изменению. А на основе нескольких актов, изданных по схожей тематике, проще разработать единый правовой акт.
КонсультантПлюс: Планируете ли вы провести обучение пользователей электронной версии СДЗ? - Гришанков А.Л. (Москва)
А.В. Должен сказать, что предварительное обучение пользователей уже проводилось. В частности, в Московской городской Думе прошло обучение для сотрудников Аппарата Думы. На недавно состоявшемся семинаре по законопроектной работе служащие органов исполнительной власти города Москвы также были ознакомлены с нашей системой. Вполне возможно, в следующем году обучение работе с электронной версией Собрания будет включено в курсы повышения квалификации государственных служащих.
Вместе с тем должен отметить, что работа с электронной версией СДЗ достаточно проста и понятна. В случае же возникновения каких-либо трудностей можно обратиться к встроенной справке, где есть ответы практически на все вопросы.
КонсультантПлюс: Приведет ли запуск в промышленную эксплуатацию электронной версии Собрания действующего законодательства города Москвы к исчезновению его печатной версии? - Марина Геннадьевна (Москва)
А.В.: Нет, не приведет, хотя тираж печатной версии будет сильно сокращен. Все-таки в век информационных технологий мало кто пользуется такими несколько громоздкими томами для поиска нормативных правовых актов. В этом смысле электронная версия гораздо удобнее, да и обновляется она намного чаще.
КонсультантПлюс: Считаете ли вы необходимым распространить опыт систематизации московского законодательства на другие регионы и всю Российскую Федерацию? - Красильников П.Н. (г. Красноярск)
А.В.: Полагаю, что такая практика была бы полезна как органам государственной власти, так и жителям субъектов Российской Федерации. Все-таки сейчас принимается большое количество актов на региональном и федеральном уровнях власти, да и органы местного самоуправления вправе принимать муниципальные нормативные правовые акты. Как можно в них не запутаться? Только изучив и систематизировав! В некоторых субъектах Российской Федерации такая работа уже проводится.
КонсультантПлюс: Анатолий Валентинович, мы благодарим Вас за интересное интервью.
Интервью с А.В. Петровым провела специальный корреспондент, редактор сервера КонсультантПлюс Н.А. Лашкина.
Фото предоставлено Т.М. Тверецким.