Интернет-интервью с Г.Г. Радионовым,
начальником Управления по борьбе с картелями ФАС России:
"Государство против картелей: накопленный опыт, ключевые результаты и дальнейшие перспективы"
В июне 2023 года состоялось интервью с начальником Управления по борьбе с картелями ФАС России Григорием Геннадьевичем Радионовым, в ходе которого он рассказал о том, какой путь прошло возглавляемое им управление за 15 лет с момента создания, об основных успехах по выявлению и пресечению антиконкурентных соглашений, важных законодательных инициативах и наиболее значимых расследованиях, а также ответил на вопросы посетителей сайта.
КонсультантПлюс: Григорий Геннадьевич, нынешний год для возглавляемого Вами управления юбилейный - 15 лет назад в структуре ФАС России появилось подразделение, ответственное за противодействие картелям. Несмотря на то что для многих отраслей экономики проблема возникновения картелей по-прежнему остается актуальной, антимонопольной службе многого удалось достичь благодаря созданной за эти годы законодательной базе и обширной правоприменительной практике. Как Вы в целом оцениваете нынешнюю расстановку сил между регулятором и современными картелями?
Григорий Геннадьевич Радионов: Безусловно, за прошедшие 15 лет мы добились видимых результатов в борьбе с картелями и реализовали множество инициатив, в том числе и законодательных. За этот период было принято несколько "антимонопольных пакетов" и законопроектов, входящих в "антикартельный пакет", которые позволили расширить полномочия регулятора, в частности регламентировали право проведения антикартельных проверок, получение объяснений и информации, необходимой антимонопольному органу для реализации своих полномочий.
Кроме этого, по инициативе ФАС России были разработаны положения закона о защите конкуренции, которые позволили сформировать систему "мягкого" права, которая предусматривает освобождение от административной ответственности или ее смягчение в случае признания участниками картеля своей вины. Также по инициативе ведомства был разработан и в последующем принят Государственной Думой проект федерального закона о введении 50% скидки для оплаты административных штрафов, назначенных за заключение ограничивающих конкуренцию соглашений.
В настоящее время в Государственной Думе находится на рассмотрении ещё ряд законодательных инициатив, входящих в "антикартельный" пакет, которые, как мы рассчитываем, будут приняты в ближайшее время.
Вместе с тем одним из безусловных достижений, направленных на выявление и пресечение правонарушений, связанных с заключением ограничивающих конкуренцию соглашений, а также реализацию государственной политики по противодействию преступности в сфере экономики, профилактики коррупции при проведении торгов, является утвержденный Правительством Российской Федерации межведомственный акт, объединивший усилия не только антимонопольной службы, но и органов прокуратуры, правоохранительных органов и иных органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции[1].
В этом году реализация мероприятий межведомственной программы мер по выявлению и пресечению картелей подходит к своему завершению, и на сегодняшний день мы с уверенностью можем сказать, что мероприятия, заложенные в основу программы, показали свою эффективность и такой опыт межведомственного взаимодействия может быть использован в последующем.
В настоящее время ФАС России выстроена чёткая и эффективная система выявления антиконкурентных соглашений: от обнаружения признаков нарушения до момента привлечения лиц, заключивших такое незаконное соглашение, к административной ответственности. Кроме этого, выработаны подходы, позволяющие доказывать нарушение антимонопольного законодательства даже в тех случаях, когда встает вопрос вмешательства антимонопольных запретов в сферу гражданско-правовых отношений.
Например, в практике ФАС России впервые было установлено, что участниками рынка добровольного личного страхования заключены письменные антиконкурентные соглашения посредством их оформления в рамках гражданско-правовых договоров (агентские договоры).
Агентский договор, заключенный между участниками антиконкурентного соглашения, содержал условия о минимальных объемах сборов страховых премий, которые одна компания должна была собирать в пользу другой, а также фактический отказ от самостоятельных действий в пользу конкурента в целях извлечения последним прибыли, в связи с чем ведомство усмотрело в действиях страховых компаний признаки нарушения антимонопольного законодательства.
При оценке решения ведомства суды согласились с позицией регулятора, что соответствие агентских договоров требованиям гражданского законодательства не исключает наличия в действиях конкурентов нарушения антимонопольного законодательства. При этом наличие решений судов по спорам, вытекающим из гражданских правоотношений, не исключает их из сферы компетенции антимонопольного органа и не означает, что они не могут быть проверены ведомством на предмет соблюдения положений антимонопольного законодательства.
Данное дело, безусловно, создает очень важный прецедент в применении антимонопольного законодательства: суды, поддержав регулятора, одобрили подход, допускающий применение норм антимонопольного законодательства даже при наличии судебных актов, подтверждающих соответствие агентских договоров нормам гражданского законодательства, но вместе с тем приводящих к ограничению конкуренции на товарном рынке.
Затрагивая вопрос судебной практики по антимонопольным делам, не могу не отметить, что весной этого года Конституционный Суд Российской Федерации принял два принципиально важных постановления для антимонопольной службы. Это постановление по жалобе АО "Кошелев-проект", которое оспаривало положения закона о защите конкуренции о подконтрольной группе лиц[2], и постановление по жалобе гражданина С.Ф. Шатило по вопросу определения дохода по статье 178 Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающей уголовную ответственность за картели[3].
Довольно длительное время вопрос расширительного трактования антимонопольных иммунитетов для подконтрольной группы лиц являлся одним из камней преткновения в доказывании картельных соглашений, что в том числе являлось причиной признания незаконными решений антимонопольных органов.
Конституционный Суд по данному вопросу высказал однозначную позицию, что расширительное трактование антимонопольных иммунитетов для подконтрольной группы лиц недопустимо, а имитация осуществления контроля фактически бы позволяла преодолевать установленные законом антимонопольные запреты и в конечном счете препятствовала бы достижению целей антимонопольного регулирования.
В постановлении по делу о проверке конституционности положений статьи 178 Уголовного кодекса Российской Федерации Конституционный Суд указал, что под "доходом" следует понимать сумму контракта без вычета каких-либо расходов, в том числе произведенных или планируемых в связи с исполнением контракта.
Также Конституционный Суд подчеркнул высокую степень общественной опасности картелей и то, что такие соглашения наносят серьезный урон конкуренции.
Уверен, что выводы Конституционного Суда однозначно окажут влияние как на правоприменительную практику антимонопольных органов, так и на судебно-следственную практику.
Резюмируя свой ответ, хочу сказать, что с момента создания нашего управления была проведена колоссальная работа по совершенствованию антимонопольного законодательства, наработке методик выявления и пресечения антиконкурентных соглашений, создана и успешно применяется система идентификации сговоров на торгах, усилена работа по взаимодействию с правоохранительными органами. Для управления это действительно большой путь, и мы с каждым годом совершенствуемся, набираемся опыта и обладаем достаточным набором инструментов, с помощью которых ведомство может реализовывать политику развития конкуренции на территории нашей страны и пресекать реализацию антиконкурентных практик.
КонсультантПлюс: Последствия введенных против нашей страны санкций и непростая экономическая ситуация наверняка сказались и на активности картелей. Выросли ли масштабы нарушений за прошедший год? Какова официальная статистика?
Григорий Геннадьевич: На протяжении нескольких лет мы наблюдаем динамику по снижению количества нарушений, связанных с заключением картелей, да и в целом по иным ограничивающим конкуренцию соглашениям и координации экономической деятельности, что в первую очередь связано с планомерной работой, проводимой ФАС России и ее территориальными органами в части реализации мероприятий межведомственной программы.
Одним из целевых индикаторов указанной программы является поэтапное сокращение количества дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам заключения картеля или иного ограничивающего конкуренцию соглашения, доход по которому составил менее 50 млн руб. или ущерб по которому составил менее 10 млн руб.
За период с 2019 по 2022 годы количество возбужденных дел по признакам заключения картеля или иного ограничивающего конкуренцию соглашения сократилось в три раза, а количество принятых решений о нарушении - в два раза.
Вместе с тем доля принятых решений о нарушении, где размер извлекаемого дохода участниками антиконкурентных соглашений установлен в размере более 50 млн руб., составляет значительную часть, что свидетельствует о том, что антиконкурентные соглашения охватывают значительное количество регионов и соответственно конкурентных процедур.
В этом году служба выявила один из самых крупных картелей на торгах с общей суммой НМЦК 24,2 млрд руб. Признаки нарушения антимонопольного законодательства были установлены в действиях шести хозяйствующих субъектов при проведении торгов на проведение работ по строительству и ремонту автомобильных дорог на территории Ростовской и Волгоградской областей и Республики Адыгея, кроме того, часть средств на выполнение работ была выделена в рамках национального проекта "Безопасные качественные дороги".
Конечно, крупные картели в практике ведомства выявлялись и ранее, например картель на поставку медицинских изделий, выявленный Ингушским УФАС России, где количество закупок, охваченных картельным соглашением, составило около 7 тысяч, или, например, дело о поставках форменного обмундирования МВД России, где ответчиками по делу являлись более 90 компаний, которые договаривались о системе квот на закупки.
Вместе с тем резонансность самого крупного картеля, который выявлен на сегодняшний день, состоит в том, что соглашение было достигнуто между шестью участниками рынка, которые, не конкурируя между собой, стали победителями закупок и получили колоссальный объем бюджетных средств, что еще раз подтверждает, что участники картеля преследуют единую цель - извлечение максимальной прибыли путем поддержания начальной (максимальной) цены контракта.
По итогам деятельности ведомства за 2022 год ФАС России и её территориальными органами возбуждено 305 дел об ограничивающих конкуренцию соглашениях и координации экономической деятельности и принято 292 решения о нарушениях.
Лидерами по количеству выявленных нарушений и требующими особого внимания со стороны антимонопольных органов являются рынки дорожного хозяйства, строительства, поставки медицинских изделий, жилищно-коммунального хозяйства и реализации недвижимости.
По результатам осуществления мониторинга реализации национальных проектов ФАС России и ее территориальными органами в 2022 году возбуждено 26 дел с общей суммой НМЦК 42,5 млрд руб. и вынесено 33 решения по делам о нарушениях антимонопольного законодательства с общей суммой НМЦК 24,9 млрд руб.
Нарушения антимонопольного законодательства установлены при реализации национальных проектов "Жилье и городская среда", "Безопасные качественные дороги", "Здравоохранение", "Демография", "Образование", "Культура" и "Экология".
КонсультантПлюс: Во всем мире наблюдается рост цен на социально значимые товары и продукты питания, и Россия в этом плане не исключение. Наверняка есть и те, кто захотел воспользоваться этой ситуацией. Как часто антимонопольные проверки выявляют "продуктовые" картели и какие инструменты есть в распоряжении ФАС России, чтобы снизить риски необоснованного роста цен на продукты массового спроса?
Григорий Геннадьевич: Выявление сговоров в данной сфере является одним из приоритетных направлений в деятельности антимонопольного органа.
Социальная опасность антиконкурентных соглашений или, как вы отметили, "продуктовых" картелей чаще всего заключается в искусственном росте цен в результате сговора двух и более хозяйствующих субъектов и создании ажиотажного спроса.
Конечно, одним из эффективных инструментов ФАС России по пресечению "продуктовых картелей" является проведение внеплановых выездных проверок. Несмотря на то что Правительством Российской Федерации введен мораторий на осуществление антикартельных проверок, такие контрольные мероприятия проводятся антимонопольными органами по требованиям органов прокуратуры. При этом сразу хочу обратить внимание, что требования органов прокуратуры мы получаем только в тех случаях, когда действительно требуется вмешательство антимонопольного органа.
С середины марта 2022 года на фоне резкого повышения цен на сахар, а также необоснованного сокращения товара на рынке ФАС России были проведены проверки в отношении крупнейших производителей сахара, а также участников рынка, осуществляющих реализацию товара.
По результатам проведения проверочных мероприятий ФАС России и ее территориальными органами были возбуждены антимонопольные дела в отношении хозяйствующих субъектов, в действиях которых были установлены признаки нарушения статьи 11 закона о защите конкуренции.
КонсультантПлюс: Ещё один тренд - незаконное использование на торгах различных ценовых алгоритмов и программных продуктов. Насколько серьезна угроза "цифровых" картелей и каких успехов достигла антимонопольная служба по выявлению такого рода нарушений и противодействию им?
Григорий Геннадьевич: Условия цифровой экономики диктуют необходимость совершенствования механизмов борьбы с антиконкурентными соглашениями и сговорами на торгах. ФАС России также используются цифровые инструменты для выявления нарушений.
Во-первых, множество полезной информации можно получить из общедоступных источников, размещенных в сети Интернет, например на видеохостингах, в социальных сетях, а также онлайн-картах, либо путем получения снимка со спутника.
В рамках расследований мы также обращаем внимание на цифровые "следы": использование одних IP-адресов, МАС-адресов, метаданные файлов заявок, поданных на торги.
Отдельного упоминания заслуживают хранилища данных, с помощью которых возможно восстановить исторические сведения, размещенные на сайтах компаний в сети Интернет, а также программное обеспечение и средства, используемые IT-специалистами ФАС России для получения информации с компьютеров лиц в рамках проведения внеплановых выездных проверок.
Хочу отметить наш крупный проект - АИС Антикартель, созданный ФАС России. Сам проект - это ответ на вызовы, стоящие перед службой в рамках цифровизации хозяйственных отношений, которая в том числе коснулась и антиконкурентной деятельности.
Работа над концепцией цифрового инструмента, позволяющего выявлять признаки антиконкурентных соглашений на торгах, и его разработка велись с конца 2017 года по конец 2020 года, а ее внедрение закреплено в Национальном плане развития конкуренции.
Задача информационной системы состоит в автоматизации процесса сбора доказательств картельных проявлений и оперативном выявлении индикаторов повышенного риска их реализации. С помощью АИС анализируется информация по закупкам, выявляются закономерности в поведении хозяйствующих субъектов в рамках торгов, аффилированность и связи между участниками государственных закупок.
КонсультантПлюс: В конце 2022 года принят Федеральный закон от 05.12.2022 N 500-ФЗ, который расширил антикартельные полномочия ФАС России. Повлияли ли данные поправки на правоприменительную практику?
Григорий Геннадьевич: Наверное, одним из значимых изменений в плане расширения полномочий стало то, что антимонопольный орган в случае обнаружения признаков заключения соглашения между заказчиком и участником торгов вправе проводить проверку без предварительного уведомления проверяемых лиц. Ранее норма предусматривала такие исключения только для антикартельных проверок и проверок, проводимых в случае наличия признаков сговора с органом власти.
Кроме того, положения закона дополнены нормой, регулирующей право антимонопольного органа на получение объяснений, имеющих значение для осуществления антимонопольным органом своих полномочий при проведении плановых и внеплановых проверок.
Важно отметить, что внесенные изменения по получению объяснений не наделяют антимонопольный орган новыми полномочиями, а лишь уточняют и раскрывают уже имеющиеся полномочия.
Вместе с тем одним из нововведений стала статья 44.1, которая регламентирует порядок подачи и рассмотрения антимонопольным органом заявлений хозяйствующих субъектов о заключении ими ограничивающих конкуренцию соглашений или осуществлении согласованных действий.
Внесение изменений позволило на законодательном уровне закрепить процедуру подачи соответствующих заявлений, а также определить очередность (приоритетность) поданных в антимонопольный орган заявлений.
Изменения делают процедуру более прозрачной и вносят ясность относительно процесса рассмотрения таких заявлений антимонопольным органом, что немаловажно для лица, подавшего заявление.
Относительно того, как повлияли внесенные изменения на правоприменительную практику, важно отметить, что программа освобождения от административной ответственности показывает свою эффективность.
За действительно небольшой период времени с момента вступления этой нормы в силу мы отмечаем увеличение количества признаний, поданных с целью освобождения от административной ответственности. Например, только по данным Центрального аппарата ФАС России количество таких заявлений в 2022 году увеличилось в шесть раз в сравнении с 2021 годом, а за шесть месяцев 2023 года количество поступивших признаний фактически сравнялось с количеством поступивших признаний за весь 2022 год.
КонсультантПлюс: Сейчас ко второму чтению готовится проект закона об ужесточении административной ответственности для компаний, препятствующих проведению антикартельных проверок. Наши читатели интересуются, как часто вам приходится сталкиваться с такими "уклонениями". Введение оборотного штрафа позволит снизить их количество?
Григорий Геннадьевич: С воспрепятствованием в проведении проверок мы сталкиваемся систематически. Бывают ситуации, когда нам удается объяснить проверяемому лицу цель нашей проверки и действия проверяемых лиц, препятствующие проведению проверки, прекращаются, после чего инспекция в обычном режиме проводит осмотр помещения и документов.
И есть, конечно, случаи, когда имеет место факт не только воспрепятствования должностным лицам антимонопольного органа, но и создания "опасной" ситуации, представляющей угрозу жизни и здоровью проверяемых лиц и членов инспекции. Например, совсем недавно на одной из проверок проверяемые лица заблокировали вход в помещение и начали уничтожать документы, сжигая их на месте. В результате членам инспекции пришлось вызывать сотрудников МЧС, чтобы ликвидировать последствия возгорания в помещении.
Конечно, если бы компании нечего было скрывать, то такие действия с их стороны не предпринимались. Поэтому еще раз хочу подчеркнуть, что необходимости воспрепятствовать доступу должностных лиц, проводящих проверку, на территорию и в помещения, особенно если проверяемое лицо уверено в отсутствии с его стороны нарушения антимонопольного законодательства, никакой нет.
Вместе с тем такие случаи есть, и мы прекрасно понимаем, что размер административного штрафа в пять - десять тысяч рублей, который может быть наложен на юридическое лицо, не является сдерживающим фактором.
Поэтому ФАС выступила с инициативой пересмотра подходов по определению размера санкции и введения оборотных штрафов за такие действия. Мы считаем, что введение оборотного штрафа послужит сдерживающей мерой для проверяемых лиц и позволит снизить количество действий, препятствующих проведению или завершению проверки.
КонсультантПлюс: Григорий Геннадьевич, а как обстоят дела с транснациональными картелями? Юрий из Новосибирска интересуется, взаимодействуете ли вы с антимонопольными службами других стран в ходе международных расследований?
Григорий Геннадьевич: Конечно, ФАС России сотрудничает с антимонопольными ведомствами иностранных государств по вопросам выявления и пресечения картелей. Наиболее активно такое взаимодействие осуществляется в формате БРИКС.
ФАС России совместно с коллегами по объединению создана рабочая группа БРИКС по картелям, целями которой является обсуждение конкретных кейсов для проведения совместных расследований на пространстве БРИКС.
Например, службой проводились консультации с конкурентным ведомством Бразилии по факту расследуемого им сговора международных корпораций - производителей лекарственного препарата "Бускопан", который находится в обращении в том числе и на территории нашей страны.
КонсультантПлюс: Максим из Ростова-на-Дону спрашивает: "Отказалась ли ФАС от идеи создания единого реестра участников картелей и если нет, то когда этот ресурс появится?"
Григорий Геннадьевич: Действительно, в рамках разработки антикартельного пакета планировалось создание единого ресурса для учета всех компаний, уличенных в картельных соглашениях, с внесением сведений о таких компаниях в реестр сроком на три года. В процессе принятия законопроекта от этой идеи отказались, в настоящее время такой реестр не ведется.
КонсультантПлюс: Что включает в себя типичная антикартельная проверка ФАС, сколько она длится и как организации к ней подготовиться? Могут ли юристы компании присутствовать во время объяснительных бесед инспектора с сотрудниками? - Юрий (Москва)
Григорий Геннадьевич: Если речь идёт о внеплановых выездных проверках, то полномочия на проведение таких проверок регламентированы законом о защите конкуренции, а также Административным регламентом ФАС России, регулирующим порядок проведения плановых и внеплановых проверок.[4]
Внеплановые проверки на предмет соблюдения требований статей 11, 16 и пункта 1 части 1 статьи 17 закона о защите конкуренции выделены в отдельную категорию и проводятся без предварительного уведомления проверяемого лица, то есть носят "внезапный" характер, поэтому подготовиться к такой проверке вряд ли удастся.
В таких случаях проверяемому лицу не следует создавать препятствий руководителю инспекции и членам инспекции в проведении проверки, так как такие лица в последующем могут быть привлечены к административной ответственности, предусмотренной статьей 19.4.1 КоАП.
Основным документом, на основании которого проводится проверка, является приказ руководителя антимонопольного органа, которым определяется состав инспекции.
В административном регламенте подробно описаны механизмы проведения внеплановой выездной проверки, а также полномочия сотрудников антимонопольного органа при проведении проверки.
Срок проведения проверки составляет не более чем один месяц с даты начала ее проведения и может быть продлен ещё на два месяца в случае невозможности завершения проверки. Общий срок проведения проверки не может превышать 3 месяца.
Закон о защите конкуренции не содержит положений, которые ограничивают время проведения проверки, например в ночное время, или то, что проверка не может проводиться непрерывно в течение суток. В практике ведомства были случаи, когда инспекция проводила осмотр помещений и документов, не покидая место проверки более суток, то есть осуществляя осмотр непрерывно.
При проведении осмотра помещений присутствие, например, сотрудников проверяемого лица, помимо генерального директора, не ограничено. Если речь идёт о представлении интересов проверяемого лица, то такому лицу необходимо подтвердить свои полномочия, представив соответствующие документы (доверенность, ордер).
С учетом вступивших в силу изменений в декабре 2022 года получение объяснений при проведении проверок возможно в присутствии адвоката или иного лица, оказывающего юридическую помощь.
КонсультантПлюс: Еще один вопрос от Юрия из Москвы: "Кто принимает решение о том, что антикартельная проверка будет вестись с участием правоохранительных органов? Отличается ли чем-то процедура проверки с участием силовиков и без них?"
Григорий Геннадьевич: Такое решение о необходимости участия в проверке сотрудников правоохранительных органов может быть принято как на этапе издания приказа о проведении проверки, так и непосредственно по решению руководителя инспекции.
Процедура проведения проверки с участием правоохранительных органов и без них ничем не отличается. Процессуальный объем прав и обязанностей руководителя инспекции и членов инспекции не изменяется.
КонсультантПлюс: Планируется ли внести правки в ст. 178 УК РФ "Ограничение конкуренции" относительно трактовки термина "доход" в свете недавнего Постановления Конституционного Суда от 19.04.2023 N 189-П и закрепить правовую норму, что под доходом следует понимать цену контракта без ее уменьшения на размер каких-либо расходов? - Борисов В.И. (Ленинградская область)
Григорий Геннадьевич: Разработанный законопроект уже предусматривает изложение понятия "доход" как выручки от реализации товаров (выполнения работ, оказания услуг), извлеченной всеми участниками ограничивающего конкуренцию соглашения без вычета произведенных расходов, что полностью соотносится с позицией, изложенной в постановлении Конституционного Суда.
КонсультантПлюс: Вопрос от Ивана из Перми: "Какова Ваша позиция относительно инициативы декриминализовать статью 178 УК РФ и вывести картели на товарных рынках из-под уголовной ответственности?"
Григорий Геннадьевич: Картели на товарных рынках - такое же экономическое правонарушение, как и картели на торгах. Они приводят к негативным последствиям для конкуренции и наносят существенный вред потребителям, то есть населению.
Устойчивость социально значимых рынков является одним из направлений реализации государственной политики по обеспечению экономической стабильности государства, и антимонопольный орган не может не принимать мер воздействия, направленных на пресечение антиконкурентных действий участников рынка.
КонсультантПлюс: Григорий Геннадьевич, мы благодарим Вас за участие в нашем интернет-интервью!
Интервью подготовлено корреспондентом компании "КонсультантПлюс" А. Епифановой
[1] Межведомственная программа мер по выявлению и пресечению картелей и иных ограничивающих конкуренцию соглашений на 2019 - 2023 годы утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.06.2019 N 1314-р.
[2] Постановление от 30 марта 2023 г. N 12-п по делу о проверке конституционности части 8 статьи 11 и пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции" в связи с жалобой акционерных обществ "Специализированный застройщик "Кошелев-проект Самара" и "Кошелев-проект".
[3] Постановление от 19 апреля 2023 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности части первой и пункта "в" части второй статьи 178 Уголовного кодекса Российской Федерации, а также пункта 1 примечаний к данной статье в связи с жалобой гражданина С.Ф. Шатило".
[4] Приказ ФАС России от 25.05.2012 N 340 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации"