Интернет-интервью с А.П. Тенишевым,
начальником управления по борьбе с картелями Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации:
"Антикартельные расследования: основные итоги и планы работы ФАС России на 2019 год"

В марте 2019 года состоялось интервью с начальником управления по борьбе с картелями ФАС России Андреем Петровичем Тенишевым, в ходе которого он рассказал о перспективных направлениях развития действующего законодательства, наиболее значимых картельных делах 2018 года, в том числе о расследовании так называемых "цифровых" картелей с использованием современных компьютерных программ и роботов, а также ответил на наиболее интересные вопросы, поступившие на сайт.

КонсультантПлюс: Андрей Петрович, уже традиционно в начале года мы встречаемся с Вами, чтобы подвести итоги и обозначить главные тенденции в антикартельной деятельности ФАС России. Чем запомнился 2018 год? Каких результатов удалось достичь в борьбе с картелями?

Андрей Петрович Тенишев: В 2018 году антимонопольными органами было возбуждено чуть более 380 дел о нарушении статьи 11 закона о защите конкуренции. Это почти на 10% меньше ^[1], чем в прошлом году, что, безусловно, является результатом совместной работы ФАС России  и правоохранительных органов. В общем числе дел об антиконкурентных соглашениях значительную долю составляют дела о картелях, из которых около 86% - картели на торгах.

Картелизация торгов - серьезнейшая проблема. В нашей стране почти треть внутреннего валового продукта распределяется через систему государственных закупок. Помимо закупок, государство проводит торги по отчуждению государственного имущества и прав на него. Развивается также биржевая торговля. Масштабы картелей в этих областях довольно велики - по оценкам ученых, латентность картелей на торгах достигает 99%.

Практически треть всех антиконкурентных соглашений связана с торгами в сфере ремонта и строительства. В частности, если это касается автомобильных дорог, то цифры достигают здесь двадцати девяти процентов. При закупке лекарственных препаратов этот показатель составляет 16%, продуктов питания - 8%, а транспортных перевозок - 7 %.

Картелей на товарных рынках меньше, и, несмотря на то что выявлять и доказывать их гораздо сложнее, ежегодно мы рассматриваем дела о крупных картелях на этих рынках. Так, в 2018 году мы рассмотрели дело о картеле на товарном рынке запорно-пломбировочных устройств. Казалось бы, мелочь - пломбы для опечатывания железнодорожных вагонов, но годовой доход этого картеля составлял около 10 млрд руб. Распад картеля привел к снижению закупочных цен для конечных потребителей более чем в два раза.

В 2018 году мы продолжили планомерную работу по улучшению качества нашей правоприменительной практики. Если в 2017 году в суде был обжалован 41% решений по антиконкурентным соглашениям и отменены 5,7%, то в 2018 году обжалованных решений стало почти вдове меньше - 21%, а доля отмененных судами решений снизалась до 4,5%. Это хороший показатель, в целом по службе судами отменены 11,2% вынесенных решений. К данным показателям мы планомерно подошли начиная с 2012 года, внедрив систему мониторинга дел о картелях. Напомню, что тогда в суде обжаловались более 90% вынесенных решений, а судом были отменены почти 25% наших решений по делам о картелях.  

КонсультантПлюс: Расскажите, пожалуйста, о тех нормативно-правовых изменениях, которые, на Ваш взгляд, необходимо принять, для того чтобы эффективно противодействовать современным картелям? В последнее время много разговоров ведется по поводу  возможности расширения полномочий ФАС России. Например, получение прав на изъятие (выемку) документов при проведении выездной проверки, получение доступа к результатам оперативно-разыскной деятельности, к банковской информации и другие. Как это отразится на взаимодействии ведомства с правоохранительными органами?

Андрей Петрович: В своем Послании Федеральному Собранию в 2018 году Президент России Владимир Путин указал, что "нормы уголовного права должны жёстко действовать в отношении преступлений против интересов граждан, общества, экономических свобод. Это посягательство на собственность и средства граждан, рейдерские захваты, нарушение конкуренции, уклонение от уплаты налогов и разворовывание бюджетных средств". Ранее Президент России поручил ФАС России разработать законопроект об усилении ответственности за картели, в том числе уголовной. И такой законопроект был подготовлен.

После принятия предлагаемых ФАС поправок диспозиция статьи 178 Уголовного кодекса РФ будет приведена в соответствие с понятием картеля, которое закреплено в Федеральном законе "О защите конкуренции". По сути речь идёт о гармонизации одного понятия, присутствующего в законодательстве двух отраслей права. Например, в настоящее время статья 178 УК РФ предполагает, что при проведении расследований уголовно наказуемых картелей следователь должен доказать существующую в антимонопольном законодательстве презумпцию - ограничение конкуренции. Сложилась парадоксальная ситуация, когда следствие должно доказывать ограничение конкуренции для привлечения к ответственности за картель, а антимонопольный орган - нет. Антимонопольное законодательство практически всех стран мира запрещает картели независимо от того, наступили ли последствия в виде ограничения конкуренции: запрет на картели относят к так называемым запретам per se.

Также предполагается дополнить УК РФ квалифицированными составами преступлений для картеля на торгах и антиконкурентного соглашения заказчика или организатора торгов с участником торгов. Всё это вызвано, во-первых, крайне широким распространением подобного противоправного поведения, а во-вторых - тем ущербом бюджету и конкуренции, который наносят сговоры на торгах. Еще один законопроект расширит процессуальные возможности ФАС России при расследовании картелей. В частности, у ведомства появится возможность получать от правоохранителей результаты оперативно-разыскной деятельности. Помимо этого, появится возможность выемки документов или предметов.

Кроме того, документом предлагается установить более длительные сроки давности по делам об антиконкурентных соглашениях. Мы предлагаем: необходимо, чтобы для дел об ограничивающих конкуренцию соглашениях такой срок составлял 5 лет со дня окончания реализации соглашения, а для дел об антиконкурентных соглашениях, которые подпадают под признаки уголовно наказуемого деяния, - 10 лет.

Помимо вышеперечисленных поправок, "пятым антимонопольным пакетом" планируется ужесточить ответственность для тех компаний, которые применяют ценовые алгоритмы не по назначению - для ограничения конкуренции на торгах, манипулирования и поддержания цен на товары.

Один из примеров такого злоупотребления - это дело ООО "ЛГ Электроникс РУС" - уполномоченного импортера продукции LG на территории Российской Федерации, которое мы расследовали в 2018 году. Было установлено, что компания нарушала антимонопольное законодательство, применяя ценовые алгоритмы для незаконной координации экономической деятельности реселлеров: устанавливала, а также рекомендовала розничные цены на смартфоны LG, склоняя реселлеров к их соблюдению.

КонсультантПлюс: Сколько всего уголовных дел по антикартельным расследованиям ФАС в 2018 году было доведено до суда?

Андрей Петрович:  В 2018 году по результатам рассмотрения наших заявлений следствием было возбуждено 33 уголовных дела, из них 14 дел по статье 178 УК РФ. В первую очередь уголовному преследованию подвергаются крупные картели и картели с участием чиновников. Практика показывает, что картельная сверхприбыль является питательной почвой для коррупции.

Сейчас рассматривается в суде уголовное дело, возбужденное СУ СК России по Самарской области по материалам Самарского УФАС России, о сговоре на торгах по обвинению бывшего заместителя министра здравоохранения Самарской области А.С. Навасардяна и других лиц по ч. 3 ст. 30, ч. 2 ст. 178, ч. 3 ст. 204, ч. 1 ст. 286 УК РФ.

Кроме того, по результатам расследования сговора на торгах направлено в суд уголовное дело по обвинению В.М. Бызова и других лиц в организации преступного сообщества и хищении денежных средств, выделенных на закупки медицинского оборудования и лекарственных препаратов, получении и даче взятки в Республике Хакасия.

Среди ряда дел, находящихся на стадии расследования, можно отметить несколько. ГСУ СК России возбуждено уголовное дело по ч. 4 ст. 160 УК РФ в отношении бывшего министра строительства и ЖКХ Астраханской области Корнильева и других должностных лиц, вступивших в сговор на торгах и совершивших хищение бюджетных средств, выделенных на ремонт автомобильных дорог.

Следственным департаментом МВД России ведется уголовное преследование бывшего министра здравоохранения Республики Дагестан Ибрагимова Т.И., вступившего в сговор на торгах и совершившего хищение бюджетных средств.

Расследуется уголовное дело по ч. 3 ст. 285 УК РФ, возбужденное ГСУ ГУ МВД России по Московской области, в отношении бывшего первого заместителя министра строительного комплекса Московской области Е.В. Склярова, который при проведении торгов на заключение госконтрактов на строительство социальных объектов в области злоупотребил должностными полномочиями и обеспечил победу на аукционах подконтрольным ему компаниям.

 ГСУ ГУ МВД России по Новосибирской области возбуждено уголовное дело по картелю на торгах по закупке лекарственных средств и медицинских изделий для нужд ФГБУ "Национальный медицинский исследовательский центр им. Мешалкина".

КонсультантПлюс: Давайте подробнее остановимся на так называемых "цифровых" картелях. Явление это достаточно новое и связано с незаконным использованием на торгах различных цифровых алгоритмов. Каких успехов в противодействии таким антиконкурентным практикам удалось достичь на сегодняшний день?

Андрей Петрович: На сегодняшний день существуют различные варианты специальных программных модулей, позволяющих автоматическую подачу ценовых предложений на электронных аукционах от имени участника аукциона до заданного таким участником предела ценового предложения. Мы неоднократно отмечали, что использование таких роботов абсолютно нормальная, легальная практика. При этом в последнее время мы все чаще стали сталкиваться как с использованием легальных аукционных роботов в противоправных целях - для реализации антиконкурентных соглашений, так и с разработкой и использованием нелегальных аукционных роботов, т.е. программных средств, заведомо созданных для реализации картеля или иного антиконкурентного соглашения на торгах. Причем рынки, которые охватили "цифровые" сговоры, абсолютно различны: это и медикаменты с расходными материалами, ремонт участков тепловых сетей, реализация имущества, арестованного во исполнение судебных актов или актов других органов, вывоз ТБО. Подобное использование достижений цифровизации однозначно не может оставаться безнаказанным.

В середине прошлого года мы подготовили разъяснения для наших территориальных органов, связанные с особенностями функционала таких программ и содержащие рекомендации по выявлению и пресечению нелегального использования роботов участниками торгов. Отмечу, что на сегодняшний день у нас уже имеются определенные успехи по этому вопросу. 

Так, в 2018 году центральным аппаратом ФАС России был выявлен картель участников закупок на поставку расходных материалов для проведения операций коронарографии и стентирования, которые использовали аукционные роботы, настроенные на автоматическое поддержание максимальной цены при участии в аукционах, общая сумма начальных цен которых составила более 197 млн рублей. Ответчики признались в содеянном. Наложенный штраф за нарушение составил более миллиона рублей, который также был уплачен.

В территориальных органах ФАС России (Пермское, Ярославское, Ленинградское, Башкортостанское, Мурманское, Удмуртское УФАС России) к настоящему времени также рассмотрено порядка 6 дел о поддержании цен на торгах с использованием электронных аукционных роботов.

КонсультантПлюс: В конце 2018 года ваше управление анонсировало запуск проекта "Большой цифровой кот" - автоматизированной программы по выявлению "цифровых" картелей. С чем связана разработка программы и какие задачи предполагается решать с ее помощью?

Андрей Петрович: Развитие цифровых технологий и их повсеместное проникновение во все сферы нашей жизни, включая сферу государственных и муниципальных закупок, объективно обуславливает повышенный интерес к вопросам реагирования на недобросовестное, а порой преступное использование достижений так называемой четвертой промышленной революции. Причем речь идет не только об аукционных роботах. Нам уже известны случаи DDoS-атак на электронные торговые площадки, а также использования различных приложений для формирования картелей и другие примеры нелегальных цифровых практик в сфере электронных закупок.

При этом объем государственных и муниципальных закупок, осуществляемых в соответствии с законом "О контрактной системе", в 2018 году вырос до 6,79 трлн рублей с 6,3 трлн рублей в 2017 году. В свою очередь, объем закупок государственных компаний, осуществляемых в соответствии с законом "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", по данным ЕИС, в 2018 году составил 14,7 трлн рублей, в 2017 году - 18,1 трлн рублей соответственно. Учитывая сказанное, противодействие картелям и иным антиконкурентным соглашениям, в том числе с использованием специальных программных средств, имеет для нас особое значение, в том числе с учетом перевода всех государственных и муниципальных закупок в электронную форму.

Вышеизложенное также стало одной из причин разработки так называемого "большого цифрового кота" - программного обеспечения, т.е. набора программных инструментов на основе блокчейна, позволяющего в режиме онлайн выявлять признаки антиконкурентных соглашений на торгах и формировать доказательственную базу, подтверждающую заключение и реализацию соответствующего сговора, с использованием как открытых, так и закрытых источников информации.

Если говорить о конкретных задачах программы, то мы относим к ним в первую очередь системное и автоматическое выявление картелей и иных антиконкурентных соглашений в режиме онлайн. Во-вторых - более эффективное использование имеющихся у различных федеральных органов исполнительной власти, в их числе Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство, Минкомсвязь России, Росфинмониторинг России и другие, баз данных без дополнительных бюджетных затрат. В-третьих - снижение уровня латентности картелей и иных антиконкурентных соглашений, то есть повышение прозрачности процедур при проведении государственных и муниципальных закупок и рост относительной экономии бюджетных средств.

КонсультантПлюс: Перейдем к вопросам от посетителей сайта. Алексей из Москвы спрашивает: "Скажите, наличие только одного IP-адреса у заявок участников электронного аукциона является доказательством наличия антиконкурентного соглашения?"

Андрей Петрович: Выявление и доказывание сговоров, в частности, по уникальным IP-адресам в сфере наших расследований похоже на доказательство, как в традиционной криминалистике отпечаток пальца. Если нашли совпадающий IP-адрес, а это признак картеля, то изучаем. Например, есть еще так называемый индивидуальный MAC-адрес конкретного устройства. Если он также совпадает, то это уже более весомое доказательство. Это как доказательство в криминалистике, только в данном случае мы получаем отпечаток с кровью на месте "цифрового преступления". IP- и MAC-адреса далеко не исчерпывающие доказательства электронных картелей. На практике исследуются десятки разнообразных видов следов картельной деятельности.

На основании этого мы анализируем, кому выгоден картель, применяем привычный набор "классических" доказательств для выявления корысти: кто с кем рассчитывался, уступил победу на следующем аукционе, кто кого берет на субподряд для выполнения контракта.

КонсультантПлюс: Андрей Петрович, как Вы относитесь к независимым расследованиям о закупках, которые проводят различные общественные организации и СМИ? Используете ли их как источник информации? - Мария (Санкт-Петербург)

Андрей Петрович: Положительно. Как пример, ФАС России не первый год тесно взаимодействует с Общероссийским народным фронтом. За несколько лет совместной работы управления по борьбе с картелями ФАС России и ОНФ выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства в таких секторах российской экономики, как поставка медикаментов, продуктов питания, строительство, поставка нефтепродуктов.

По сигналам активистов возбуждено более 75 антимонопольных дел о картелях. Что касается СМИ, то мы регулярно проводим мониторинг, отслеживаем и анализируем сведения, содержащиеся в открытых источниках , в том числе на порталах информационных агентств. В случае обнаружения информации, которая указывает на признаки нарушения антимонопольного законодательства, ФАС России совместно со своими территориальными органами проводит проверочные мероприятия по фактам, указанным в открытых источниках.

КонсультантПлюс: Практикуют ли участники картелей явку с повинной, чтобы освободиться от ответственности? - Юра (Москва)

Андрей Петрович: Да, этот механизм успешно применяется на практике. Существуют программы освобождения от ответственности и смягчения ответственности, которые предусматривают для участников антиконкурентных соглашений и согласованных действий, добровольно представивших в антимонопольный орган информацию о заключении антиконкурентного соглашения или участии в согласованных действиях, полное или частичное освобождение от административной ответственности. Такая явка - один из эффективных механизмов выявления и пресечения антиконкурентных соглашений и согласованных действий.

Соответствующие условия освобождения или смягчения административной ответственности для лиц, добровольно сообщивших в антимонопольный орган о заключении недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством соглашения или участии в согласованных действиях, предусмотрены в примечаниях 1 и 5 к статье 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Так, за 2018 год в ФАС России и ее территориальные органы поступило 97 заявлений об освобождении от административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства на основании примечания к ст. 14.32 КоАП РФ, из них 29 заявлений поступило от лиц, в том числе от группы лиц, первыми выполнивших все условия, предусмотренные примечанием к ст. 14.32 КоАП РФ, которые впоследствии были освобождены от административной ответственности.

КонсультантПлюс: У меня во многом, наверное, риторический вопрос. Есть ли хоть одна отрасль российской экономики, где "не сговариваются" на торгах? - Беляев Анатолий Григориевич (Североморск)

Андрей Петрович: Наверное, они есть. Но с каждым годом перечень картелизированных отраслей увеличивается, однако есть те сферы, в которых нарушения выявляются наиболее часто. Речь идет, пожалуй, о наиболее социально значимых отраслях экономики для населения, например о строительстве, особенно в части дорожного строительства, а также о здравоохранении и социальном обеспечении. В своих интервью ранее я неоднократно упоминал о самых пораженных картелями сферах - строительстве и здравоохранении. В настоящий момент страдает сфера обработки и захоронения твердых бытовых отходов и топливо. Особо отмечу социальную сферу в связи с поставками продуктов питания для государственных и муниципальных нужд. Высокая социальная опасность антиконкурентных соглашений в данной области вызвана тем, что среди заказчиков нередко встречаются образовательные, в том числе дошкольные, а также медицинские учреждения. Закономерно, что в отсутствие конкуренции страдает самое главное - качество поставляемой продукции.

КонсультантПлюс: Одним из важнейших изменений в порядок проведения госзакупок является перевод с 1 января 2019 года всех закупочных процедур в электронную форму, а также создание единого реестра участников закупок. Стоит ли в связи с этим ждать резкого снижения числа картельных сговоров? Какой прогноз Вы можете дать на 2019 год?

Андрей Петрович: Безусловно, процесс цифровизации закупок окажет положительное влияние на выявление картелей. По сравнению с "бумажными" торгами, прозрачность закупок в электронной форме гораздо выше как для участников закупок, общественных организаций, так и контролирующих органов. Но пройдет какое-то время, и недобросовестные участники торгов поймут, что все их действия видны как на ладони.

Трудно делать какие-либо прогнозы относительно сокращения числа картелей. Ведь, с одной стороны, латентность картелей крайне велика и узнать их истинное число на данном этапе просто невозможно. В принципе как и для любого рода "сложных" правонарушений и преступлений. Вероятнее всего, мы увидим рост числа выявленных картелей в краткосрочной перспективе и это будет связано с увеличением прозрачности процедур, ранее не попадавших в поле зрения антимонопольного органа.

Но в долгосрочной перспективе, особенно если у нас будет эффективно развиваться институт антимонопольного комплаенса, будут приняты законопроекты, направленные на повышение эффективности борьбы с картелями, а также мы продолжим наращивать темпы взаимодействия с правоохранительными органами, снижение абсолютного числа картелей наступит неизбежно.

КонсультантПлюс: Андрей Петрович, мы благодарим Вас за участие в нашем интернет-интервью.

Интервью подготовлено корреспондентом компании "КонсультантПлюс" А. Епифановой и редактором сайта Н. Лашкиной.
Фото - Т. Тверецкий

^[1]