Материалы Международного семинара "Оценка законов и эффективности их принятия" (16-17 декабря 2002 г.)

СОВЕТ ЕВРОПЫ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЯЗАНСКАЯ ОБЛАСТНАЯ ДУМА

ОЦЕНКА ЗАКОНОВ И ЭФФЕКТИВНОСТИ ИХ ПРИНЯТИЯ

Материалы Международного семинара 16-17 декабря 2002 года г. Рязань

Издание Государственной Думы Москва 2003

УДК 328. 34 ББК 67. 400. 6 О-931

Оценка законов и эффективности их принятия. Материалы Международного О-931 семинара, 16-17 декабря 2002 года, г. Рязань. - М.: Издание Государственной Думы, 2003. - 152 с.

Научный редактор - начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г. П. Ивлиев

Составитель и редактор - Я. В. Ильина

В издание включены материалы Международного семинара "Оценка законов и эффективности их принятия", проведенного Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом Европы и Рязанской областной Думой 16 - 17 декабря 2002 года в г. Рязани.

Сборник предназначен для депутатов различных уровней, работников аппаратов органов государственной власти, научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов юридических факультетов.

УДК 328. 34 ББК 67. 400. 6

Авторы, 2003

Аппарат Государственной Думы, 2003

Ивлиев Г. П., Предисловие, 2003

Пономаренко А. В. Пер. с англ. статей иностранных участников, 2003

COUNCIL OF EUROPE

THE STATE DUMA OF THE FEDERAL ASSEMBLY OF THE RUSSIAN FEDERATION

RYAZAN REGIONAL DUMA

EVALUATION OF LEGISLATION AND EFFICIENCY OF THE LEGISLATIVE PROCEDURE

Materials of the International Workshop 16-17 December 2002 RYAZAN

The State Duma Publishers Moscow - 2003

Evaluation of legislation and efficiency of the legislative procedure. Collection of materials of the international workshop, 16- 17 December 2002, Ryazan. - M.: The State Duma Publishers, 2003

Scientific editor - G. P. Ivliev, Head of the Legal Department, Staff of the State Duma of the Russian Federation

Composed and edited by ЛГ. F. Ilyina

The collection comprises the submissions to the International workshop "Evaluation of Legislation and Efficiency of the Legislative Procedure" organized by the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation jointly with the Council of Europe and the Ryazan Regional Duma on 16 - 17 December 2002 in the city of Ryazan.

The collection is designed for deputies of different levels, public officers, researchers, teachers, and post-graduate students of law.

Authors, 2003

The State Duma Staff, 2003

G. P. Ivliev foreword, 2003

A. V. Ponornarenko translation from English of the presentations by international participants, 2003

СОДЕРЖАНИЕ

Ивлиев Г. П. Предисловие

Федоткин В. Н. Приветствие Рязанской областной Думы

Кожемяков А. С. Приветствие Совета Европы

Оценка законодательства: теоретические аспекты

Исаков В. Б. Теоретические подходы к понятию эффективности закона

Мадер Л. Оценка законодательства - вклад в повышение качест ва законов*

Баранов В. М. Концепция законопроекта и ее роль в повышении эффективности принятия закона

Похмелкин В. В. Соотношение политических и правовых начал в законодательном процессе

Карпен У. Необходимость оценки роли законодательства в обеспечении фундаментальных прав человека*

Ивлиев Г. П. Оценка законопроектов с учетом решений Совета Европы и Европейского Суда по правам человека

Лазарев В. В. Правоприменительная практика как критерий эффектив ности закона

Магнуссон С. Роль законопроектов как проводника норм: анализ и прогноз*

Взаимодействие с субъектами Российской Федерации

Ильина Н. В. Оценка законопроектов и эффективности их принятия в ходе федерального законодательного процесса в части законодательных инициатив, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Сивицкий В. А. О проекте Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

Оценка законов: европейский опыт

Мадер Л. Опыт Швейцарии*

Бейтс Дж. Британский опыт*

Магнуссон С. Шведский опыт*

Карпен У Немецкий опыт*

Бейтс Дж. Цена законов*

Ретроспектива и перспектива

Исаев И. А., Историческая традиция правотолкования (опыт 20-х годов)

Пиголкин А. С. Проблемы развития российского законодательства

Актуальный аспект

Оленьев В. В., Гаврилов А. А. Актуальные проблемы экологического законодательства в России (на рубеже XX -XXI веков)

Лесных Р. В. Заключительное слово

Перевод с английского по [Evaluation of legislation: Proceedings of the Council of Europe fs legal cooperation and assistance activities (2000-2001). Council of Europe Publishing, 2001] публикуется с разрешения Генерального директората Совета Европы по правовым вопросам.

Ivliev G. P. Preface

Fedotkin V. N. Greetings from the Ryazan Regional Duma

Kozhemyakov AS. Greetings from the Council of Europe

Assessment of laws: theoretical aspects

Isakov V. B. Theoretical approaches to the law efficiency concept

Mader L. Evaluation of legislation - contribution to the quality of legislation*

Baranov F. M. The concept of the bill and its role in increasing the efficiency of law enactment

Pokhrnelkin V. V. Correlation of political and legal presumptions in the legislative process

Karpen U. Obligation to evaluate the effects of legislation on the exercise of fundamental rights*

Ivliev G. P. Assessment of bills, taking into account the decisions of the Council of Europe and the European Court on Human Rights

Lasarev V. V. Law enforcement practice as a criterion of law efficiency

Magnusson S. Analysis and prognosis of draft legislation as an instrument to improve the acceptance of norms*

Interaction with the subjects of the Russian Federation

Ilyina N. V. Assessment of bills and efficiency of their adoption in the federal legislative process as part of legislative initiatives introduced to the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation by legislative (representative) bodies of the subjects of the Russian Federation

Sivitski V. A. Draft Federal law on amendments and additions to the Federal law on the general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of the subjects of the Russian Federation

Evaluation of legislation - European experiences

Mader L. Swiss experience*

Bates J. British experience*

Magnusson S. Swedish experience*

Karpen U. German experience*

Bates J. Estimating the cost of legislation*

Retrospective and prospects

Isaev LA. Historical tradition of law interpretation (experience of the 1920s)

PigolkinA. S. Problems of the Russian Law development

Modern aspect

Olenyev V. V., Gavrilov АЛ. Modern problems of the Russian environmental law

Lesnykh R. V. Concluding statement

The following is a Russian translation of the English version [Evaluation of legislation: Proceedings of the Council of Europe's legal cooperation and assistance activities (2000-2001). Cou ncil of Europe Publishing, 2001] the publication of which was authorized by Directorate General of Legal Affairs, Council of Europe.

Справедливое правление - это правление не людей, а законов. Аристотель

ПРЕДИСЛОВИЕ

С момента принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации "общепризнанные нормы и принципы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы" (статья 15). Утверждение приоритета норм международного права перед национальным законодательством потребовало серьезного изменения в подходах к разработке и оценке внутреннего законодательства.

Взаимодействие национальной правовой системы и международного права, ставшее универсальной тенденцией в развитии современного права, приводит к необходимости учета новых для России критериев при разработке законодательства, учета норм и стандартов Совета Европы.

Вступление России в Совет Европы ознаменовало новый этап в развитии и совершенствовании и российской, и международной правовых систем. Новый этап, порождающий и новые перспективы, и новые проблемы как для России, так и для Совета Европы.

Перспектива расширения территории, на которой применяются стандарты Совета Европы, до масштабов целого континента - Европы, а также на значительную долю Азии, выводит право Совета Европы на качественно иной уровень. Как отметила при вступлении Российской Федерации в Совет Европы 28 февраля 1996 года Председатель Парламентской ассамблеи Совета Европы Лени Фишер, вступление Российской Федерации в Совет Европы "придает совершенно беспрецедентный размах нашим программам и нашей деятельности".

Для России вступление в европейское правовое пространство породило политикоправовые последствия, обязанности и обременения, связанные с членством в Совете Европы и с обязательствами, принятыми Россией при вступлении в Совет Европы и обозначенные в Заключении Парламентской ассамблеи N 193/1996 и Резолюции Комитета Министров N 2/96 от б февраля 1996 года.

Масштабная задача приведения в соответствие с конвенциями Совета Европы национального законодательства, решаемая Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, в значительной степени легла на ее Аппарат, в особенности на Правовое управление, функцией которого является юридическая экспертиза проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов перед их рассмотрением и принятием депутатским корпусом.

Имплементация норм Совета Европы в национальное законодательство - важный этап в процессе присоединения к праву Совета Европы. Однако необходим тщательный анализ возможности и последствий реализации норм "европейского права" в российской правовой среде. Форсировать процесс трансформации в национальное законодательство России международно-правовых норм Совета Европы представляется необоснованным. Вспомним, что Великобритания - общепризнанный авторитет и "пионер" в области прав человека - почти 30 лет шла от вступления в Совет Европы до признания обязательной юрисдикции Европейского Суда и права на подачу индивидуальной жалобы. Не надо торопить Россию - формальный учет нормы не делает ее работающей. Необходим целый комплекс мероприятий, начиная от исследования национального законодательства на соответствие нормам европейского права до решения проблем правоприменения.

Если для анализа действующего законодательства на предмет соответствия стандартам Совета Европы требуется разработка долговременной программы действий, то в отношении проектов законов, вносимых в Государственную Думу, уже сегодня перед Правовым управлением Аппарата Государственной Думы ставится задача экспертизы законопроектов с точки зрения соответствия праву Совета Европы.

На разработку этого нового направления отечественной юриспруденции направлена совместная с Советом Европы деятельность в рамках программ сотрудничества по укреплению правового государства. Международные семинары, проводимые Государственной Думой совместно с Советом Европы, стали традицией.

Очередной такой Международный семинар "Оценка законов и эффективности их принятия" был проведен 16-17 декабря 2002 года в городе Рязани.

Организаторами семинара стали Совет Европы, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Рязанская областная Дума.

В семинаре приняли участие депутаты Государственной Думы, член Совета Федерации, сотрудники аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации, депутаты и сотрудники аппарата Рязанской областной Думы, представители законодательных (представительных) органов государственной власти других субъектов Российской Федерации, ученые. Участие в названном семинаре в соответствии с распоряжением Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г. Н. Селезнева приняли сотрудники Правового управления Аппарата Государственной Думы.

Важную роль в подготовке семинара сыграл отдел международного права Правового управления (А. В. Жиров и Ш. Х. Ислямов).

Основное внимание было уделено:

оценке законопроектов, эффективности законодательной процедуры, оценке регулирующего воздействия юридической нормы;
приведению в соответствие законов субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством;
проблеме разграничения компетенции субъектов Российской Федерации и федерального центра;
имплементации норм Совета Европы в национальном законодательстве Российской Федерации как в отношении федерального законодательства, так и в отношении законодательства субъектов Российской Федерации.

Совет Европы был представлен директором Департамента публичного права Генерального Секретариата Совета Европы А. С. Кожемяковым, вице-председателем Федерального Суда Швейцарии профессором Лозаннского университета Л. Мадером, Президентом Европейской ассоциации по законодательству профессором Гамбургского университета У. Карпеном, администратором Генерального департамента по правовым вопросам Совета Европы М. Придитисом.

Проблема совершенствования законотворческого процесса и повышения качества законопроектов является приоритетом в программах правового сотрудничества Совета Европы. Оценка законодательства представляется неотъемлемой частью методологии законодательства. Современной тенденцией в оценке законодательства стало расширительное понимание экспертами Совета Европы оценки законодательства как (в том числе) оценки эффективности применения нормы, оценки воздействия принимаемых законов на процесс достижения целей, поставленных законодателем при разработке законопроекта. Методологический подход экспертов Совета Европы применим в модели законодательного процесса как рациональной деятельности, направленной на реализацию определенных социальных задач, как инструмент социальной инженерии. Этот подход включает в себя последовательность таких аналитических шагов, как анализ проблем, предполагаемых к решению в ходе законодательного действия; определение целей законодательства; экспертиза правовых инструментов, используемых для решения проблемы; перспективная оценка воздействия закона; проектирование нормативного содержания закона; формальное введение закона в действие; применение закона; ретроспективная оценка воздействия закона на общественные отношения; как итог - адаптация законодательства в соответствии с ретроспективной оценкой.

Российские участники семинара отметили ограниченность представленного инструментального подхода к законодательству, в частности, депутат Государственной Думы В. В. Похмелкин рассматривал особенности законодательного процесса как инструмента политической борьбы; профессор В. Б. Исаков указал на трудность обособления, вычленения роли собственно юридической нормы в тех социальных сдвигах, которые происходят в результате воздействия комплекса факторов юридического, экономического, политического характера, вызванного применением закона; подчеркнул необходимость дифференцирования понятия эффективности нормы и эффективности законодательного процесса.

Особый интерес вызвало обсуждение проблемы взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с федеральным парламентом в ходе федерального законодательного процесса. Представителями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации отмечена своевременность усиления роли Правового управления Аппарата Государственной Думы, наделения Правового управления функцией содействия законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации в определении предмета законодательного регулирования законопроектов, готовящихся к внесению в Государственную Думу, и в предварительной правовой оценке их концептуальных положений, методической помощи в организации правовой экспертизы подготовленных к внесению в Государственную Думу законопроектов; была высказана просьба о расширении со стороны Государственной Думы такой правовой помощи.

На встречах, проведенных с участием представителей Совета Европы, с главой администрации Рязанской области В. Н. Любимовым, с председателем Рязанской областной Думы В. Н. Федоткиным, обсуждались проблемы правового содействия законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации, оказываемого Правовым управлением Аппарата Государственной Думы, проблемы взаимодействия парламента Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с Советом Европы, обеспечения финансовой самостоятельности регионов, поиска путей интеграции России в европейское пространство, задачи совершенствования законодательного процесса в Российской Федерации в контексте новых геополитических условий.

На семинаре состоялось обстоятельное знакомство с разработками экспертов Совета Европы, юристов Европейской ассоциации по законодательству в области оценки законодательства; изучен опыт законотворческой работы федеративных стран Европы с точки зрения разграничения полномочий субъектов федерации и федерального центра, европейский опыт решения задачи гармонизации федеральных законов и законов субъектов федерации; достигнута договоренность о сотрудничестве с Европейской ассоциацией по законодательству для повышения эффективности законодательного процесса.

В ходе обсуждений были намечены пути улучшения взаимодействия Аппарата Государственной Думы с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях совершенствования федерального законотворческого процесса.

Итогом семинара явилось понимание необходимости развертывания работы по оценке законов как комплексной междисциплинарной проблемы с использованием инструментов сравнительного правоведения в целях перспективного развития законодательства в Российской Федерации.

Результаты полезнейшего обмена мнениями в ходе семинара будут хорошей основой для продолжения плодотворного диалога с Советом Европы.

Г. П. Ивлиев, начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент

ФЕДОТКИН Владимир Николаевич, председатель Рязанской областной Думы, Российская Федерация

ПРИВЕТСТВИЕ РЯЗАНСКОЙ ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ

Уважаемые участники семинара, уважаемые зарубежные гости! От имени депутатов Рязанской областной Думы я рад приветствовать вас на нашей рязанской земле.

Рязанский край - один из старинных уголков России. Не только по моему мнению, но и по мнению многих гостей - один из самых красивых, с интересной историей и очень талантливыми людьми. В этом году Рязани исполнилось 907 лет. Она старше многих городов Европы. Вы, наверное, обратили внимание на наш герб. В течение пяти с половиной столетий рязанский край был практически на границе русского государства. И не раз приходилось вставать на защиту Московского княжества, земли русской. Поэтому на гербе изображен воин с мечом. Однако одежда на нем не военная, одежда на нем торговая. Мы вынуждены защищаться, но мы всегда хотели мира, мы всегда предлагали всем близким и дальним соседям торговую дружбу, торговое сотрудничество. Поэтому на гербе стоит рязанец в торговой одежде.

И сегодня наша главная политика, наша главная линия - это мирное сотрудничество, обмен идеями, обмен культурными ценностями - то, чего хотел бы каждый человек на Земле - жить мирно и счастливо.

Я очень надеюсь, что нынешний семинар и дискуссия послужат именно этой цели.

Наша рязанская земля дала много именитых людей не только России, не только Советскому Союзу, но и многим странам мира. Мы гордимся, что основоположник теории космических путешествий Константин Эдуардович Циолковский - наш земляк. В Рязани ему воздвигнут памятник.

На рязанской земле родился и работал Иван Петрович Павлов - первый в России лауреат Нобелевской премии, которая была вручена ему в 1904 году, академик, он многие годы возглавлял Союз физиологов мира.

У нас много талантливейших поэтов. Во всех уголках России и ближнего зарубежья не только знают, но и любят и поют песни на стихи нашего рязанского поэта Сергея Александровича Есенина. Завтра мы будем на его родине. Подышим этим воздухом, прикоснемся к талантливой поэзии.

У нас в Рязани родился Александр Васильевич Александров - композитор, автор гимна России.

Рязань - крупный научный центр. Наши выпускники неоднократно бывали за рубежом. Труды наших ученых переведены буквально на все языки мира. У нас крупная Рязанская государственная радиотехническая академия, Государственный педагогический университет, Сельскохозяйственная академия, Медицинский университет, филиал Московского открытого университета. То есть Рязань - город молодежный, город, который учится. Без этого прогресса мы не видим.

Рязанский край - это крупный промышленный и аграрный сектор страны. У нас развитое машиностроение, металлообработка. В свое время продукция машиностроения поставлялась почти в 80 стран мира. В Рязани - сильные, талантливые механики. Развиты химическая и нефтехимическая, радиоэлектронная промышленность.

Много интересных дел на счету наших тружеников сельского хозяйства. В этом году, несмотря на тяжелый, засушливый год, мы собрали более миллиона тонн зерна. Это впервые за многие, многие годы.

По нынешним временам в области ведется большое строительство: больницы, школьные и дошкольные учреждения и тому подобное. Так, за период с 1997 года построено свыше 3 тысяч километров газовых сетей. Это очень высокий показатель.

Развиваемся мы в соответствии с концепциями и программами.

Рязанской областной Думой, в которой вы находитесь, совместно с администрацией области подготовлена и принята концепция промышленного развития до 2004 года, развития сельского хозяйства до 2004 года, банковского сектора до 2010 года. Разработаны 27 целевых программ: "Культура", "Одаренные дети", И программ в области здравоохранения, программы "Газификация" и "Социальное развитие населенных пунктов" и многие другие. В соответствии с этими программами мы разрабатываем и принимаем законы по конкретным направлениям нашей жизни.

В Рязанской областной Думе 34 депутата, избранных по округам прямым волеизъявлением избирателей. Пять комитетов: по бюджету и налогам; по экономической политике, собственности и хозяйственной деятельности; по социальной политике; по государственному устройству и местному самоуправлению; аграрным вопросам, природопользованию и экологии.

Я хотел бы сразу оговориться, чтобы вы не обращали внимание на порядок, в котором я назвал эти комитеты. Они все для нас одинаково важны. И работа в каждом комитете ведется очень и очень большая, напряженная.

У нас квалифицированный аппарат, который большую часть нагрузки берет на себя и помогает депутатам выполнять их выборную миссию.

На территории области действуют законы об инвестиционной деятельности, о собственности, о государственном регулировании цен и тарифов и ряд других - в рамках тех полномочий, которые нам и муниципальным образования определены федеральным законом.

Хочется сказать, что многие депутаты работают вот уже шестой год. Некоторые избраны на третий срок.

Нам досталось крайне сложное наследство: с 1990 по 1996 год в области отмечалось постоянное падение объемов промышленного производства нашего главного налогоплательщика, в отдельные годы - до 27 - 30 процентов. Но с 1997 года у нас ежегодно наблюдается рост.

Это позволяет не только создавать новые рабочие места, повышать заработную плату, но и пополнять областной бюджет, бюджеты муниципальных образований.

За последние три года доходы областного бюджета возросли с 1, 5 миллиарда рублей до 5, 5 миллиарда рублей. Это позволяет выполнить главную задачу. Наша расходная часть бюджета всегда имела и имеет социальный характер. На образование в 1999 году мы тратили около 80 миллионов, в 2002 году - 222 миллиона. Плюс к этому мы 37 миллионов в этом году добавили на образование за счет получения сверхплановых доходов. Для нас это большой успех. Его пытаемся выдержать.

На культуру в 1997 году выделили 27 миллионов рублей. Фактически в 2002 году мы вышли за цифру 60 миллионов. На здравоохранение и физическую культуру: в 1997 году - 188 миллионов, в 2002 году - в два с половиной раза больше.

В три с половиной раза возросли расходы на социальную политику. Это ветераны, инвалиды, дома-интернаты. То есть рост за эти годы произошел в разы. Само собой это не происходит. Конечно, это результат целенаправленной политики, которую ведет областная администрация, областная Дума и наши коллеги в 29 муниципальных образованиях. Мы считаем себя единой командой.

Хотя я должен честно признать, мы еще не всем довольны. Мы считаем, что можно и нужно сделать больше. И послезавтра у нас будет очередное заседание Рязанской областной Думы, где, я надеюсь, мы примем бюджет на будущий год и будем эту линию усиливать и продолжать. Есть много нерешенных вопросов. О них буквально два слова. К сожалению, не все зависит от нас, депутатов и руководителей областной администрации. Много проблем у нас общероссийского масштаба, которые сдерживают наши возможности и инициативу. Например, к сожалению, до сих пор нет единой программы развития страны на сколько-нибудь отдаленную перспективу. Это нас сдерживает. Это как раз по теме нашего с вами семинара, по теме нашего разговора. Политика, к сожалению, ежегодно меняется. И нам приходится вносить коррективы в начатые уже проектные решения. Нас особенно волнует межбюджетные отношения, которые меняются ежегодно. Если взять 1997 год, то отчисления в федеральный бюджет с территории области возросли в десять раз. Назад приток средств возрос всего в пять раз. То есть сальдо "минус два раза" не в пользу Рязанской области.

Ежегодно меняются условия налоговой работы, буквально ежегодно. Мы получаем новые ставки, меняются налоги, региональные переходят в федеральные или наоборот. Для нас какая основная сложность? По Федеральному закону "О финансовых основах местного самоуправления" мы - областная власть - должны строить отношения с районами и городами, муниципальными образованиями по нормативам, установленным не менее чем на три года. Мы их не должны менять в течение трех лет. Нам же меняют ежегодно. И поэтому эффективность тех законов, о которых сегодня вы будете говорить, конечно, снижается по причинам, не зависящим от нас. Мы ставим данный вопрос, но решить его пока не можем.

Есть ряд проблем, которые мы решаем совместно с депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации. Нас волнует инвестиционная привлекательность регионов. К сожалению, федеральный закон не дает нам права принимать соответствующие региональные законы и распоряжаться деньгами на поддержку инвестиционной деятельности. В этом году мы обратились к Правительству, к Государственной Думе с предложением изменить Бюджетный кодекс, который не позволяет нам самим решать вопросы инвестиционной привлекательности.

Нужно внести изменения в Бюджетный кодекс. Буквально на днях мы получили из Правительства ответ (от Министра финансов). Он у меня в руках. Там пишется, что он понимает нашу проблему, согласен с ней, но решать пока не будет. Эта проблема не только России, не только ближнего зарубежья, но и целого ряда других стран - вопросы нестыковки интересов муниципальных образований, региональных органов власти и федеральных структур. Она вам знакома. Но я думаю, что наш сегодняшний разговор поможет эти проблемы решить. Чтобы на местах мы могли полнее использовать свой потенциал. Что-то вы позаимствуете из нашей практики для себя. И так, обогащая друг друга, мы сможем быть более полезны нашим народам.

Я бы ограничился теми словами, которые произнес. Здесь присутствуют депутаты Рязанской областной Думы, Рязанского городского совета. Некоторые из них будут участвовать в дискуссии и подробнее расскажут о деятельности, которую ведет Дума в социальной сфере. Таким образом, в течение двух дней вы ознакомитесь с нашей работой. Мы с удовольствием ответим на все интересующие вас вопросы.

Я хотел бы еще раз от имени не только депутатов областной Думы, но и всех рязанцев поприветствовать всех участников семинара. Пожелать большой творческой и успешной работы. И чтобы результатом семинара явилось повышение эффективности работы законодательных и исполнительных органов власти, и это почувствовали наши и ваши избиратели.

Спасибо вам! Успешной работы всем участникам семинара!

КОЖЕМЯКОВ Алексей Семенович, директор Департамента публичного права Генерального Секретариата Совета Европы

ПРИВЕТСТВИЕ СОВЕТА ЕВРОПЫ

Позвольте начать со слов благодарности за столь обстоятельное и интересное представление Рязанской области участникам семинара, которые прибыли из европейских стран, из Москвы. Среди них депутаты Государственной Думы, члены делегации Совета Европы. Многие находятся здесь в первый раз, поэтому такое представление было отнюдь не лишним.

Хотел бы начать с краткого сообщения о сотрудничестве Совета Европы и России в сфере оценки существующего законодательства и эффективности его применения, либо в более широком плане - о международно-правовом феномене сотрудничества Совета Европы с Россией.

Я должен сказать слова благодарности Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, с которой мы сотрудничаем в течение многих лет. Выступающий с первым докладом профессор Исаков и присутствующий здесь господин Ислямов являются постоянными участниками наших мероприятий, и это для нас в некотором смысле гарантия стабильности этого сотрудничества и его устойчивого развития.

Кратко хотелось бы напомнить о том, что было сделано в последние годы в рамках сотрудничества Совета Европы с Россией в области права.

В 2000 году мы провели семинар по кодификации законодательства как средству, упрощающему доступ граждан к закону. В марте 2000 года в Петербурге прошел такой семинар. В декабре 2000 года мы провели еще один семинар в Петербурге об обмене законодательной информацией между парламентами. В декабре 2001 года мы провели вновь в Петербурге семинар об использовании современных технологий, облегчающих доступ к законодательству.

Помимо этого, мы стараемся проводить семинары, коллоквиумы и в регионах России. В 2000 году мы провели большой региональный семинар в Чите на тему "Доступ к правовой информации для российских граждан в свете соблюдения гражданских прав и связанные с этим вопросы защиты личных данных". В сентябре 2001 года в Иркутске прошел семинар по доступу к правовой информации на уровне субъектов Российской Федерации. Все эти мероприятия имели своей главной целью вопросы доступа к праву, включая качество и понятность законодательных актов, в частности, вопросы кодификации и вопросы распространения правовой информации и использования новых технологий в сфере права.

Настоящий семинар имеет в качестве главной темы оценку воздействия законодательства и оценку законодательной процедуры с точки зрения того, насколько эффективно она организована и построена. И эта тема является новой в рамках того сотрудничества между Советом Европы и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, о котором я говорил. С этого семинара мы начинаем, если хотите, новую страницу, новую тему в нашем сотрудничестве.

Позвольте мне кратко напомнить вам об основных методах работы Совета Европы.

Существуют два основных уровня такого сотрудничества. Во-первых, это работа межправительственных комитетов Совета Европы, которые специализируются по отдельным отраслям права или отдельным специальным темам. Эта работа проходит в рамках комитетов, которые заседают, как правило, в Страсбурге, с участием 44 представителей 44 государств - членов Совета Европы.

Каждая страна автономно и суверенно назначает своего эксперта, специалиста в данной области, который участвует в подготовке документов Совета Европы. Это либо конвенции, либо (чаще) рекомендации Совета Европы.

Если конвенции имеют обязательную юридическую силу, то рекомендации даже по названию носят рекомендательный характер. Но в то же время, наверное, было бы правильно отнести их к разряду норм "мягкого права", как сейчас принято говорить, от которых страны - члены нашей организации не вправе абстрагироваться.

Наш семинар проходит в рамках второй основной сферы деятельности Совета Европы. Это программы сотрудничества по укреплению правового государства. Эти программы, как правило, строятся индивидуально для каждой страны, и такая программа ежегодно разрабатывается для России.

Совет Европы имеет отдельную специальную программу сотрудничества с Россией, и хотелось бы обратить внимание, что как по количеству мероприятий, так и по необходимым бюджетным расходам Россия является крупнейшим адресатом программ сотрудничества Совета Европы.

Одна из таких программ посвящена сотрудничеству в разработке законов. Она включает в себя три основные темы. Это, во-первых, техника разработки законов и законодательные процедуры. Во-вторых, это вопросы доступа к праву. И третья тема здесь - оценка законодательства.

Я хотел дополнить, что два эксперта в Совете Европы, которые присутствуют на нашем семинаре, являются авторами книги, изданной Советом Европы в 2001 году, и в подготовленном к семинару досье находится русский перевод этой книги об оценке законодательства. Я думаю, что этот материал будет полезен и для хорошей дискуссии на семинаре, и на будущее для российских депутатов разных уровней, и для ученых-юристов, которые участвуют в нашем семинаре.

ОЦЕНКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

ИСАКОВ Владимир Борисович, вице-президент Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, директор Департамента по законодательству, доктор юридических наук, профессор, Российская Федерация

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ПОНЯТИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЗАКОНА

Проблема эффективности законодательства или, как она более широко поставлена в повестке семинара, оценки законов, не является для России чем-то абсолютно новым. Исследования на эту тему активно велись в 70-е годы XX века. Более того, эта тема была в какой-то степени даже модной, по ней опубликовано большое число и монографий, и научных статей. Но вот в последнее десятилетие крупных работ на эту тему в России не появлялось. И, по-видимому, не случайно: у нас стало меньше экспериментов в науке и больше экспериментов в жизни. И внимание общественности переключилось совсем на другие проблемы.

Поэтому я с большим интересом познакомился с переведенной к настоящему семинару книгой по проблеме оценки законов и очень рад, что авторы ключевых статей участвуют в нашей работе. Я убедился, что десять лет европейская мысль не стояла на месте и обнаружились новые грани проблемы оценки законов, которые мы раньше не видели или недооценивали. Я постараюсь коснуться этих проблем, в чем-то соглашаясь, в чем-то споря с нашими уважаемыми коллегами.

В российской традиции слово "эффективность" понимается более широко, примерно так, как в Европе понимают оценку законов. В европейской традиции эффективность - один из элементов оценки. В российской научной традиции, наоборот, понятие "эффективность" используется как наиболее широкая категория, которая охватывает разные аспекты эффективности. Поэтому, следуя российской традиции, я буду использовать термин "эффективность", а не термин "оценка законов", более понятный европейским юристам.

Любую сложную проблему можно проиллюстрировать на каком-то понятном, легко обозримом примере. Вот и проблему эффективности законов, прежде чем идти вглубь этого вопроса, мне хотелось бы проиллюстрировать на примере, на первый взгляд, не имеющем отношения к юриспруденции, - на примере из области медицины.

Есть много общего между проблемой эффективности закона и проблемой эффективности лекарства. Ведь прежде чем запустить какое-то лекарство в производство, тем более, выложить его на прилавки в аптеках, фирма-производитель очень серьезно изучает препарат, проводятся теоретические исследования, моделируется, как это лекарство может повлиять на состояние человека, проводятся эксперименты на животных, затем на группах добровольцев. После этого лекарство выпускается в производство, разрешается к использованию. Но очень тщательно анализируется клиническая практика, то есть оценивается, в каких случаях достигнут результат, который ожидали врачи, в каких случаях он не достигнут, какие побочные последствия породило то или иное лекарство.

Этот пример позволяет увидеть, что к изучению эффективности законов, к сожалению, отношение совершенно иное. Во многих случаях очень серьезное, сильнодействующее социальное лекарство запускается в социальный организм без всякой проверки, при этом не отслеживаются последствия, которые породило данное решение, а ведь эти последствия могут быть очень серьезными. Какие-то правовые решения, которые принимаются сегодня, наложат свой отпечаток даже на будущие поколения. И конечно, эти последствия надо отслеживать и каким-то образом учитывать их в законодательной практике.

С чем связано оживление интереса к проблеме оценки и эффективности законов? В распространенном к семинару материале (в предисловии) говорится следующее: "Оценка законов, оценка влияния законов - относительно новое явление в Европе. Ее растущая актуальность связана с изменениями в форме законодательства. Современное законодательство приняло форму программ, нацеленных на достижение определенных целей. В этих условиях одного лишь правильного применения норм недостаточно. Необходимо также удостовериться, достигнуты ли поставленные цели фактически. С этой целью должно быть оценено влияние правовых норм, для того чтобы сделать необходимые выводы и перейти к усовершенствованию норм там, где это необходимо. Таким образом, традиционная проверка соответствия законодательства постепенно стала сопровождаться и объединяться с оценкой влияния законодательства".

С процитированным положением я, безусловно, согласен и поддержу идею о том, что изучение эффективности закона не должно замыкаться в рамках оценки соответствия, то есть чисто формального анализа, что чему соответствует. В нашей практике это соответствие, например, законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. Необходимо ставить вопрос: а какое же реальное влияние оказало законодательство на жизнь? И если бы вопрос ставили таким образом, то во многих случаях обнаружилось бы, что править надо не законодательство субъектов Российской Федерации, а федеральное законодательство приводить в соответствие с более прогрессивными решениями, принятыми на региональном уровне. Поэтому, с моей точки зрения, авторы ставят вопрос совершенно правильно.

С чем я не могу согласиться, это с тем, что законодательство все чаще используется как "транспорт" для продвижения политических программ и декларации политических целей. Такого рода практика была распространена в советское время, когда законодательство было откровенно политизированным и в нем было очень много программных моментов, политических заявлений. Это вытекало из концепции законотворчества того периода, состоящей в том, что законодательство должно не только регулировать, но и воспитывать людей.

Я думаю, что это все-таки не совсем верно, точнее, здесь есть очень жесткие рамки. Все-таки законодательство - это прежде всего правовые механизмы, права и обязанности, это ответственность, это юридическая защита. Все остальные элементы - цели, программы, заявления, на мой взгляд, это политическая материя, не законодательная. Конечно, когда депутаты работают над проблемой, их сложно удержать от того, чтобы свои любимые, выношенные идеи не закрепить в виде закона. Но от этого следует воздерживаться, иначе стирается грань между законом и политическим заявлением. Кстати говоря, в европейской практике мы также наблюдаем, что законы все чаще используются как "транспорт" для политических программ.

Я думаю, что это не на пользу как программам, так и законам. На первый взгляд, конечно, привлекательно политическую программу оформить в виде закона: это повышает общественный статус программы, привлекает к ней внимание, создает определенный имидж для этого политического документа. Но при этом происходит, на мой взгляд, негативная вещь - политизация и идеологизация законодательства и политизация практики применения закона. Соответственно, не могут работать в полную силу механизмы судебной защиты, механизмы ответственности, потому что если в законе закреплены цели, то попробуйте человека привлечь к суду за недостижение этих целей - он вам миллион объективных причин назовет, почему эти цели не достигнуты.

Поэтому, я считаю, нужно исходить из того, что для программ, для целей, для политических документов необходимы особые правовые или квазиправовые документальные формы. Не надо смешивать политику и право в одних документах. Законы должны быть законами, и они должны работать как законы. На практике, я вам должен сказать, совершенно четко юридическое содержание законов отделяется, как вода и масло, от разного рода привнесенных неправовых моментов, сколь бы они кому-то не казались важными.

Второй момент, который я считаю необходимым отметить. Чрезвычайно важно разделять эффективность закона, эффективность законотворчества, то есть процесса принятия этого закона и эффективность правовой политики - правильности тех социальных целей, которые пытаются достичь путем принятия этого закона.

Наш уважаемый автор, профессор Мадер, высказал на эту тему очень интересную мысль. Я опять позволю себе процитировать упомянутое выше издание: "Иногда законы могут рассматриваться скорее как более или менее случайный результат политических дебатов и компромиссов, чем как рациональное усилие, направленное на социальные изменения. Наконец, законодательная деятельность может рассматриваться как символический акт, не претендующий на достижение практических результатов. Символический в том смысле, что главной функцией может быть выражение обеспокоенности проблемой со стороны политических властей, их готовности разделить озабоченность людей и желание продемонстрировать, что ситуация находится под контролем".

В законотворческой практике процитированный момент действительно очень важен. Мы неоднократно призывали в Государственной Думе депутатов к тому, чтобы анализировать результативность законов, анализировать последствия принимаемых законов. Между тем, если вы посмотрите повестку Думы, то в ней этих вопросов практически нет. Они иногда проскальзывают на уровне комитетов, но тоже в очень небольшом, ограниченном объеме.

Спрашивается, почему? Неужели депутаты не понимают, как важно анализировать последствия принимаемых ими решений? Конечно, понимают. Но для них эффективность закона не сводится к эффективности самой нормы. Для них законотворчество эффективно, если их показали во время дебатов, если они выступили перед избирателями, если их процитировали газеты - это тоже слагаемые элементы эффективности законодательной деятельности.

И может возникнуть парадоксальная ситуация, когда законодательная деятельность эффективна, а закон в результате появляется никчемный, и последствия его никчемны. То есть эффективен политический шум вокруг вопроса, а результат, в общем-то, не соответствует общественным ожиданиям. Но это говорит о том, что эффективность самой нормы нельзя путать с эффективностью законодательного процесса - там свои критерии и своя оценка.

У этой проблемы есть и другая сторона. Когда мы видим недостаточную эффективность закона или даже его негативный результат, в этом нельзя винить только депутатов. У нас ведь депутаты отвечают за все. Но следует понимать, что позитивный или негативный результат реализации закона - это слагаемое многих составляющих. Что после принятия закона включается Правительство, которое либо финансирует, либо не финансирует реализацию его норм, включаются органы исполнительной власти, правоохранительные органы, прокуратура, суд, общественные организации, СМИ. То есть очень много участников в процессе реализации закона. Если какое-либо из этих звеньев не работает - а мы прекрасно знаем, как они работают, - мы не достигнем результата. Поэтому недостатки реализации нормы несправедливо валить на того, кто создал норму. Нужно понимать, что норма - это лишь один из элементов очень сложного механизма, посредством которого либо достигается, либо не достигается конечный результат.

Специфика обсуждаемой проблемы заключается именно в том, что методологически очень сложно выделить, что зависит от нормы, а что - от других элементов механизма реализации закона. Потому что, согласно известной пословице, "у победы сто отцов, поражение - всегда сирота". Мало кто согласится взять на себя ответственность за то, что именно из-за его бездействия результат не достигнут, но все готовы присоединиться к победе, если цель достигнута и получен положительный результат.

Очень важный аспект проблемы - это разграничение эффективности закона и эффективности законодательной политики. Опять позволю себе процитировать уважаемого профессора Мадера: "Формально ее объект (имеется в виду объект оценки законов) отличается от объекта анализа политики. Однако, по крайней мере в отношении правопорядка, уважающего верховенство законов, на практике нет никаких фундаментальных различий между оценкой законодательства и оценкой государственной политики". Другими словами, профессор Мадер делает фундаментальное предположение, что, оценивая закон, мы оцениваем и государственную политику.

Я не берусь судить, насколько это предположение справедливо для Европы, но оно явно преждевременно для России. Преждевременно в силу, извините меня за такое выражение, немалого числа случаев законодательного лицемерия в нашей стране. Когда законы принимаются прекрасные, когда с точки зрения текста законов все великолепно, но все прекрасно понимают, что ничего выполняться не будет.

Приведу исторический пример. Конституция СССР 1937 года до сих пор остается величайшим памятником юридического демократизма. Она даже более демократична, чем ныне действующая Конституция, поскольку разрешала тогдашним союзным республикам напрямую иметь международные отношения, иметь свои воинские формирования, закрепляла право свободного самоопределения вплоть до отделения и так далее. Это великолепный памятник юридического демократизма, но мы прекрасно знаем, что в эти годы происходило в стране и насколько реальная жизнь отличалась от норм закона. Такого рода примеры можно привести и из сегодняшней практики, когда законы пишутся прекрасные, но на самом деле все прекрасно понимают, что реализоваться они не будут.

Поэтому, с моей точки зрения, по крайней мере для России - еще раз скажу, что я не берусь в данном случае судить о Европе - нужно очень четко различать оценку законов и оценку законодательной политики, оценку текстов законов и оценку социальной практики, которая реализуется в том числе с помощью этих законов. Политику надо оценивать по другим критериям и другими методами, нежели законы, они во многих случаях расходятся очень далеко.

Очень важное положение обсуждаемой темы - это идея экспериментального законодательства. Я считаю, что эксперимент - в принципе очень нужное и полезное дело. Без экспериментов не может существовать ни наука, ни государственная и общественная жизнь, потому что эксперимент - это проба, это иногда даже сознательная провокация, для того чтобы посмотреть, а что получится, как отреагирует общественная система на то или иное нестандартное решение.

На мой взгляд, где-то в середине восьмидесятых годов наша страна и наша общественная и государственная практика перешли в экспериментальный режим. То есть эксперимент стал доминирующей формой осуществления правовой и социальной политики.

Спросим себя, а что же такое эксперимент? Какие требования предъявляются эксперименту? Еще раз обращусь к работе уважаемого профессора Мадера. Он отвечает на этот вопрос достаточно четко. Вот как видится ему экспериментальное законодательство: "Строго говоря, экспериментальное законодательство - это форма законодательства, имеющая некоторые особенности. Оно должно быть ограничено во времени, оно должно содержать четкое определение и назначение, оно должно указывать цели запланированного законодательного действия и критерии, используемые для оценки соответствия временно применяемых инструментов, оно должно определить, какие данные должны быть собраны, ответственность за сбор этих данных и оценку результатов". И так далее.

Приходится констатировать, что наше законодательство, экспериментальное по сути, по форме таковым не является. Эксперимент предполагает проведение серьезной подготовки. Скажите пожалуйста, кто и когда готовил в нашей стране серьезный эксперимент? Эксперимент предполагает четкую формулировку целей, для чего проводится эксперимент. Эксперимент предполагает определение этапов и конечного срока. С точки зрения срока действия наши законы сейчас экспериментальные, поскольку они очень краткосрочные, принимаются на очень небольшой срок, но никто их экспериментальными не считает, ни этапов не определяет, не определяет результат, который должен быть получен в итоге реализации этого закона.

И самое главное - в любом эксперименте есть ответственный за этот эксперимент, кто-то должен сказать: я отвечаю за этот эксперимент и несу ответственность за его результаты. На практике лишь в самых исключительных случаях можно назвать ответственных за проводимые в нашей стране эксперименты. Например, ответственность за реформу электроэнергетики (а это, я считаю, это очень серьезный эксперимент) взял на себя господин Чубайс. Именно поэтому Государственная Дума этот эксперимент на сегодня остановила, не разрешила его проведение, отложив на более позднее время. А другой очень серьезный по масштабам эксперимент, я имею в виду реформу железнодорожного транспорта, которая тоже во многом носит непредсказуемый характер, прошел через Думу беспрепятственно, хотя я не могу назвать того, кто отвечает за этот эксперимент и с кого спрашивать, если он закончится неудачей. Поэтому, с моей точки зрения, наше законодательство является экспериментальным по сути, но не экспериментальным по форме и это, в общем-то, неправильно, потому что к эксперименту должны предъявляться серьезные требования и, прежде всего, назначаться ответственные за каждый эксперимент.

Дискутируя по этой проблеме, мы с коллегами пришли к очень любопытной мысли, которая не бесспорна, но, как мне кажется, заслуживает внимания. Мы пришли к выводу, что правовая политика сегодня вышла на какой-то совершенно новый уровень, который качественно отличается от того, что было раньше. В начале девяностых годов и до середины, может быть, даже до конца девяностых, до 1997 - 1998 года, страну "лечили" простыми, грубыми правовыми средствами. То есть государством предлагались прямолинейные, простые, явные, открытые решения, которые и оформлялись законами. Если приватизация, так непременно чековая, лобовая, ураганная и так далее.

Сейчас реформы перешли в совершенно новую стадию. Период грубых реформ прошел. Государством предлагаются очень тонкие решения. То, что мы сейчас читаем в виде законов, - это иногда очень многослойное, очень сложное решение, где последствия наступят не сразу, и мы не всегда понимаем даже, какие последствия закладываются в эти законы. То есть страну начали "лечить" очень сложными лекарствами, которые предполагают совершенно иной уровень понимания того, что происходит в социальном организме. К сожалению, сегодняшнее поколение политиков, сегодняшнее поколение депутатов в целом не обладает такими знаниями. То есть они голосуют за решения, последствия которых до конца не понимают, не знают, как они сработают и к каким последствиям приведут.

Я могу сослаться на мнения своих коллег-ученых, которые страшно рады, если в Думе в законопроект не внесли никаких поправок, потому что поправки, как правило, не улучшают, а ухудшают текст, который готовился специалистами, и делают результаты этого закона менее предсказуемыми. Но это говорит и о том, что нам надо совершенно иначе посмотреть на проблему оценки эффективности закона. К оценке эффективности нельзя подходить как раньше. Сегодня надо изучать эффективность закона "послойно": эффективность юридическую, социальную, психологическую, экономическую, на макроуровне, на микроуровне. То есть в проблеме эффективности есть много слоев, и эффективность в одном слое может означать резкую неэффективность в другом.

Эффективность надо изучать на достаточно большом временном промежутке, отслеживать прямые и косвенные последствия, которые тоже могут быть очень разными у разных законов. То есть сама проблема оценки законов, оценки их эффективности сегодня стала чрезвычайно сложной в силу изменения самой общественной жизни и тех правовых инструментов, которые используются для регулирования и упорядочения общественной жизни.

Надо отметить, что в изучении эффективности законов используются два основных подхода. Наиболее распространенный и популярный подход к эффективности - это сравнение цели и результата закона. Закон ставил такую-то цель, допустим, снизить преступность. И если преступность снижена, ура, закон эффективен, цель его достигнута. На самом деле такой подход не учитывает целого ряда очень важных моментов.

Он не учитывает, прежде всего, какой ценой достигнут результат, он не учитывает побочных последствий, которые могут перечеркнуть и дискредитировать достигнутую цель, он не учитывает того, что сама цель изначально бывает определена неверно. Сторонники это подхода, наиболее последовательные, говорят, что если цель достигнута, даже объективно вредная, даже причинившая ущерб обществу, закон должен быть признан эффективным. Нас не интересуют, какие там побочные последствия, отдаленные результаты, если цель достигнута - все, закон эффективен. Более осторожные и гибкие представители этого направления говорят: нет, что вы, конечно, надо учитывать весь комплекс последствий.

Второй подход, его развивала ленинградская школа, под руководством профессора А.С. Пашкова, заключается в том, что должен измеряться реальный "сдвиг", который произошел в общественной жизни. Например, до принятия нормы был один уровень преступности, после ее принятия стал другой - произошел сдвиг, которые надо измерить.

Однако при таком подходе очень трудно понять, а в чем, собственно, роль нормы? Как выделить ее из контекста всех других средств, которые были использованы для достижения цели? Может быть, это вовсе не норма, а другие средства обеспечили достижение результата: ведь после того не означает по причине того. Поэтому, с моей точки зрения, более правильно рассматривать проблему эффективности или, выражаясь европейским языком, оценки законов как комплексную научную задачу, где должны использоваться разные средства и методы, поскольку только сумма этих методов может дать какую-то более или менее достоверную картину эффективности нормы. То есть нет "золотого ключика", которым можно эту проблему открыть, но есть множество разных ключей, которые необходимо использовать, чтобы реально понять, эффективна норма или нет и в чем именно заключается ее эффективность.

Один из аспектов эффективности, который лежит на поверхности, - экономический. Это вопрос о том, сколько будет стоить эта норма государству и имеются ли в бюджете необходимые средства для ее реализации. Казалось бы, это совершенно очевидная вещь. Прежде чем что-то принимать, надо посчитать: страна экономически вытянет эту норму или не вытянет? Она нам по карману или не по карману? К сожалению, мы далеко не всегда это делаем, и многие крупнейшие законы принимаются как незатратные, хотя влекут за собой миллионные и миллиардные затраты.

Пример на эту тему - недавно принятый Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Он шел через Государственную Думу как чисто незатратный закон, как закон, который не стоит государству ни копейки. Но на самом деле, как вы понимаете, он влечет за собой миллиардные затраты в самых различных областях, просто посчитать эти затраты очень трудно. Поэтому депутаты закрыли на это глаза и решили считать этот закон незатратным.

Действительно, далеко не во всех случаях посчитать затраты легко. В моей практике был законопроект о льготах и компенсациях детям за проезд в период школьных каникул. Попробуйте посчитать, сколько это будет стоить: поедет ли Ваня к бабушке на каникулы и на чем: на теплоходе, на поезде, на автобусе, на самолете, на велосипеде, сколько раз он поедет к бабушке, а также сколько раз никуда не поедет и останется в общежитии? Посчитать затраты по таким социальным законопроектам чрезвычайно сложно, до копейки здесь не посчитаешь. Здесь необходимы экономико-математические модели, чтобы хотя бы приблизительно представить себе, сколько будет стоить подобный закон. Но это надо делать. Нельзя же принимать законы вслепую, не понимая, какие расходы они потянут. Типичный пример - закон "О ветеранах", который сначала приняли, а потом обнаружили, что на его исполнение нет необходимых средств.

Недавно я сделал одно интересное открытие, думаю, что оно и для вас будет открытием. Иногда говорят, а кто будет всем этим заниматься? Есть ли в нашей стране организация, которая в состоянии компетентно посчитать, сколько стоит тот или иной законопроект? Откройте как-нибудь на досуге Федеральный закон "О Счетной палате" и посмотрите полномочия этого органа. Второй позицией среди полномочий Счетной палаты стоит как раз экспертиза затратности законопроектов.

А теперь спросите, а сколько раз Государственная Дума обращалась в Счетную палату за экспертизой затрат по законопроектам? Ответ можно предугадать - ни разу! Более того, я как-то встретился с аудитором Счетной палаты и спросил его: "А почему вы не выполняете своих обязанностей? Среди ваших обязанностей записано, что Счетная палата должна проводить экспертизу затратности законопроектов и давать заключение о стоимости каждого законопроекта". Аудитор был страшно удивлен. Он сказал, что вообще впервые слышит об этом. Когда показал ему закон, он сказал: "Ну, что же, в законе записали, а на практике этого нет. И если вы обрушите на нас вал обращений, то мы на них отвечать не сможем, потому что мы не готовы сегодня проводить экспертную оценку затратности по всем законопроектам, которые принимает Государственная Дума". Такова ситуация сегодня. Я полагаю, пора кончать с практикой принятия законов, стоимости которых мы не знаем.

И наконец, последний момент, о котором я хотел бы сказать. Это правильное включение оценки законов в государственную практику. Существуют разные точки зрения, как правильно включить оценку закона в государственную деятельность, в том числе и наши уважаемые гости высказались на эту тему. В Совете Федерации недавно прошли парламентские слушания, посвященные данному вопросу. На них была выдвинута идея создания Центра законодательного мониторинга. То есть авторы этой идеи, и среди них Геннадий Эдуардович Бурбулис, предлагают создать в стране особый государственный орган в статусе министерства или государственного комитета, который бы специально занимался мониторингом эффективности законодательства.

Мой опыт подсказывает, что это будет не самое эффективное решение. Потому что оценка законов - это очень тонкая интеллектуальная деятельность, которую очень легко остановить. Это деятельность, которая будоражит, это деятельность, которая показывает руководству лицо и уровень работы его подчиненных. А с другой стороны, кто обязан направлять этому органу объективную информацию, кто обязан перед ним отчитываться? И какую ответственность кто-то понесет, если вообще ничего в этот орган не направит? Да никакой ответственности не понесет!

Поэтому, с моей точки зрения, если мы не хотим создать еще один бюрократический нарост, мы должны пойти по другому пути. Я совершенно убежден, что оценка эффективности законов, вы уж извините за такой каламбур, будет неэффективной, если ее не поддержит первое лицо в государстве. Именно первое лицо в государстве должно подать пример объективной оценки и требовательного отношения к исполнению принимаемых решений. Эту инициативу должны поддержать другие первые лица. Потому что иначе как с помощью их авторитета эту проблему не решить, сопротивлением чиновников работа будет просто остановлена.

Поэтому я бы полагал более эффективным не создание специального органа, а усиление звеньев, которые анализируют эффективность во всех государственных структурах. И обязательно под руководством, под эгидой первого лица.

И последнее. Очень интересная и правильная идея была высказана о том, что создание и оценка законов - это особая специальность, причем не только юридическая. Я бы полностью поддержал эту идею. На самом деле сейчас уже существует система подготовки людей, которые профессионально занимаются вопросами законотворчества. Причем, действительно, законотворчество - это не прерогатива юристов. Никакой законопроект о транспортном комплексе невозможно написать, если не понимать, как реально работает транспорт, как действует эта система. Поэтому специалистов по законотворчеству (легистов) надо готовить с учетом отраслей общественной и экономической деятельности, в которых им предстоит работать, а для этого в преподавании изначально должно быть соединение юридических, экономических, политических и прочих знаний. То есть юристы, но не только юристы. Те, кто работает в этой сфере, прекрасно знают, что для законотворчества приходится капитально переучиваться, для того чтобы овладеть этой специальностью.

Я также думаю, что в этом вопросе надо поставить точку над ТТГ и официально признать, что у нас существует такая специальность. Ее можно называть легисти-кой, можно взять какое-то более понятное нам название из русского языка. Но совершенно очевидно, что такая специальность существует, что она требует определенного набора профессиональных и личных качеств, что необходимо целенаправленно готовить людей, которые будут заниматься легистикой.

Люциус МАДЕР, вице-председатель Федерального Суда Швейцарии, профессор Швейцарской академии государственного управления (Лозанна), Швейцария

ОЦЕНКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА - ВКЛАД В ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА ЗАКОНОВ

1. Развитие легиспруденции

В течение последних трех десятилетий законодательство стало важной сферой научного интереса и практического обучения, по крайней мере в немецкоговорящих странах. Питер Нолл был одним из пионеров, открывших путь к новому, всестороннему подходу к феномену законодательства [1]. Сфера применения этого нового подхода не ограничивается отдельными странами, усилия по улучшению качества законодательства носят всеобщий характер. Этот подход не ограничивается правовыми науками или юриспруденцией, он объединяет множество академических дисциплин, занимающихся различными аспектами законодательной деятельности. Наконец, этот подход не ограничивается академическими рефлексиями и исследованиями, но также учитывает практические или прагматические потребности и соображения.

Проблемы законодательства до некоторой степени являются универсальными проблемами и должны исследоваться в интердисциплинарном аспекте; они имеют как теоретическое, так и практическое измерение. Термин "легиспруденция", который иногда используется для объединения различных элементов и подчеркивания связи между различными течениями и основными положениями исследований в области законодательства, точно отражает характер этого нового, всестороннего подхода [2]: легиспруденция стремится к углублению теоретического понимания, также как и технической подготовки законодательства; этот подход объединяет элементы науки, искусства и мастерства; в сферу внимания попадает как содержание законодательства, так и в его форма.

Соответственно, можно выделить следующие основные сферы:

законодательная методология (или материальная легистика [3]) занимается содержанием законодательства; предлагает методический путь разработки нормативного содержания и вырабатывает практические инструменты на различных стадиях этого методического подхода;
техника законодательства (формальная легистика в узком смысле) занимается формальными аспектами законодательства, различными типами нормативных актов, их формальной структурой и так далее;
подготовка законопроектов касается лингвистических аспектов законодательства, способов выражения нормативного содержания в нормативных текстах;
информирование о состоянии законодательства - опубликование нормативных текстов или, в более общем виде, распространение информации нормативного содержания, включая широкий диапазон информации о законодательстве, не ограничивающейся официальными публикациями;
законодательная процедура - процесс разработки, введения в действие и применения законодательства - осуществляется в соответствии с различными видами процедурных правил; эти правила могут в определенной степени влиять на формальное, материальное или содержательное качество законодательства; они могут помогать или препятствовать методическим подходам легистов, то есть лиц, готовящих новые законы;
менеджмент законодательных проектов: подготовка законодательства может рассматриваться как задача, для решения которой могут применятся принципы и методы проектного менеджмента;
социология законодательства: политический процесс, предшествующий введению закона в действие, процесс применения и влияние законодательства - важная область социологических исследований и неотъемлемый элемент легиспруденции;
теория законодательства: легиспруденция включает также теоретическое изучение роли или функции законодательства как инструмента социального управления и государственного контроля.

Несмотря на то, что общие проблемы законодательства имеют универсальный характер, более практически ориентированные направления легиспруденции - и прежде всего решения, применяемые в таких областях, как техника законодательства и подготовка законопроектов, законодательная процедура и даже менеджмент законодательных проектов - тесно привязаны к специфическим национальным условиям и должны подчинятся национальным правовым нормам. По этой причине практическая подготовка легистов, то есть лиц, участвующих в подготовке законов, едва ли может проводиться вне специфических институциональных и правовых рамок.

В то время как подготовка законопроектов или, в более широком смысле, формальная легистика - главным образом занятие юристов, материальная легистика ни в коем случае не является привилегией лиц, имеющих юридическое образование, или сферой деятельности, к которой юристы являются однозначно более подготовленными, чем люди других профессий. Это относится, в частности, к методическому подходу, включая оценку, к менеджменту законодательных проектов и социологии законодательства. В отношении деятельности, связанной с материальными или содержательными аспектами законодательной работы, юристы - по крайней мере юристы, получившие традиционное юридическое образование, - подготовлены не лучше других. Однако в силу их привилегированного положения на стадии подготовки законопроектов в законодательном процессе они несут особую ответственность и в отношении материальных аспектов законодательства.

2. Оценка как существенная часть законодательной методологии

Оценка форм законодательства, с одной стороны, является важным и, по крайней мере в некоторых областях, традиционным [4] элементом социологии законодательства. С другой стороны, она также является существенной частью законодательной методологии. В отличие от подготовки законопроектов, она скорее включает материальные, содержательные аспекты законодательства, чем его формальные аспекты и в первую очередь касается отношений между нормативным содержанием и его последствиями в социальной действительности, в "реальном мире".

Методический подход, рекомендуемый для разработки нормативного содержания законов, основан на разделении различных аналитических шагов, или последовательностей. Эти шаги включают:

анализ и определение проблемы, которая, как предполагается, будет решена законодательным действием;
определение или уточнение целей законодательства;
экспертиза правовых инструментов, или средств, которые могут использоваться для решения проблемы, и выбор таких инструментов, основанный, среди прочего, на результатах перспективной оценки их возможного воздействия;
проектирование нормативного содержания;
формальное введение в действие;
применение;
ретроспективная оценка;
при необходимости или по возможности - адаптация законодательства в соответствии с результатами ретроспективной оценки.

В рамках аналитической или теоретической модели, лежащей в основе методического подхода, который будет использоваться при подготовке законов, законодательный процесс рассматривается как повторяющийся процесс обучения, процесс, в котором оценка влияния законодательства является одной из фундаментальных предпосылок и инструментов обучения, как процесс, призванный гарантировать учет законодателем социальной действительности и социальной адекватности законодательной деятельности.

Конечно, этот методический подход к законодательству имеет свои пределы; ограничения являются, в частности, результатом того, что подход основан, по существу, на "инструментальном представлении" о законодательстве: законодательная деятельность рассматривается как инструмент социального руководства и контроля и, как иногда говорят, как инструмент "социальной инженерии". Другими словами, этот подход основан на предположении, что законодательная деятельность является рациональной деятельностью, нацеленной на реализацию определенных целей или задач, на достижение определенных результатов в социальной действительности.

Это предположение может быть подвергнуто сомнению. Оно истинно лишь отчасти: не все законодательство имеет инструментальный характер или, по крайней мере, инструментальный характер не всегда является преобладающим; например, представляется, что этот характер ярче проявляется в области публичного права, чем в области частного права. Кроме того, в некоторых случаях законодательство может рассматриваться более реалистично как выражение политического давления, чем как попытка решения проблемы путем изменения поведения определенного слоя населения. Иногда законы могут рассматриваться скорее как более или менее случайный результат политических дебатов и компромиссов, чем как рациональные усилия, направленные на социальные изменения. Наконец, законодательная деятельность может рассматриваться как символический акт, не претендующий на достижение практических результатов; символический в том смысле, что главной функцией может быть выражение обеспокоенности проблемой со стороны политических властей, их готовности разделить озабоченность людей, их желания продемонстрировать, что ситуация находится под контролем. В этом смысле инструментальный, рациональный взгляд на законодательство, лежащий в основе методического подхода, - это частичный, ограниченный подход. Тем не менее мы можем признать, что во многих случаях законодательство совершенно явно и несомненно имеет преобладающий инструментальный характер или, по крайней мере, используется как инструмент. В таких случаях применение методического подхода разумно и приемлемо.

После этих предварительных замечаний, нацеленных на разъяснение общего контекста, нужно определить, что же означает "оценка" в контексте легиспруденции. Действительно, слово "оценка" используется сегодня в таком количестве разных смыслов, что совершенно необходимо дать ясное определение [5]. Под "оценкой" мы подразумеваем анализ и определение влияния законодательства. Это очень общее определение включает три элемента. Во-первых, оценка касается законодательства, то есть нормативных актов и - неявно - административных решений, основанных на этих актах. Таким образом, формально ее объект отличается от объекта анализа политики; однако, по крайней мере в отношении правопорядка, уважающего верховенство закона, на практике нет никаких фундаментальных различий между оценкой законодательства и оценкой государственной политики [6]. Во-вторых, оценка определяет влияние закона, исследует изменения, соответственно, и сохранение отношений, поведения или ситуаций, а также последствия этих изменений, являющиеся результатом (потенциально или действительно, в соответствии с перспективой) законодательной деятельности. Другими словами, оценка призвана определить причинно-следственные отношения между законодательными действиями и социальной действительностью. В-третьих, оценка является попыткой методически проанализировать и оценить воздействие законодательства.

Третий элемент этого определения нуждается в дальнейших пояснениях. "Методически" означает:

общепонятным, реально выполнимым способом, в частности потому, что ясно определяются основания, или источники, заявлений или мнений о потенциальных или реальных причинно-следственных связях между введением в действие законов и обозримой социальной действительностью;
максимально систематически, другими словами, при учете всех соответствующих воздействий;
максимально беспристрастно и объективно, другими словами, при отсутствии давления со стороны заинтересованных кругов.

Результаты оценки, отвечающие этим трем требованиям, в большинстве случаев фиксируются в форме замечаний, меморандумов, отчетов или статей. Таким образом, они могут быть опубликованы или, по крайней мере, донесены до заинтересованных лиц или учреждений и критически изучены. Такое прагматическое определение представляет оценку, с одной стороны, как явно большее, чем чисто импрессионистскую, интуитивную политическую оценку; с другой стороны, оценка не обязательно отвечает наиболее жестким критериям настоящего научного анализа. Она принимает во внимание интуитивное определение воздействия законодательства политиками или целевыми группами, она основана на практическом опыте и специальных знаниях властей, применяющих законодательство, и являет собой попытку пополнить это знание путем методических усилий, часто, но не обязательно включающих использование различных методов социальных наук. Другими словами, оценка - это прагматические усилия, направленные на выработку более соответствующей и более точной информации или знания о возможных или реальных причинно-следственных отношениях между законодательной деятельностью и позициями, поведением или ситуациями, наблюдаемыми в социальной действительности.

Конечно, такие причинно-следственные отношения часто трудно поддаются анализу. Причинность в социальной действительности - сложный феномен. В большинстве случаев она не может быть доказана в строгом научном смысле. Однако это не преуменьшает важности или даже необходимости оценки. Поскольку если мы допускаем уместность "инструментальной перспективы", на которой основан методический подход к законотворчеству, законодатель вынужден признать существование таких причинно-следственных отношений. Эти действия базируются, явно или неявно, на допущениях, касающихся причинно-следственных отношений. Главная цель оценки состоит не в том, чтобы доказать истинность или ложность этих допущений.

Необходимо проверить:

являются ли причинно-следственные допущения, лежащие в основе законодательной деятельности, максимально явными и дифференцированными при подго товке законодательных решений;
основаны ли они на наилучших теориях и на наиболее надежной информации, которая может быть получена при приложении разумных усилий;
может ли быть проверена их точность после принятия и применения законов.

Другими словами, оценка - это прагматические усилия по совершенствованию представлений и знаний законодателя о воздействии законодательства. Целью является приближенность к действительности, а не окончательная определенность или научное доказательство.

3. Перспективная и ретроспективная оценка

В соответствии с аналитической моделью, лежащей в основе законодательной методологии, оценка должна проводиться как до, так и после формального введения в действие закона. Таким образом, необходимо проводить различие между двумя различными перспективами или типами оценок: перспективной (ex-ante) и ретроспективной (ex-post) оценкой.

Перспективная оценка выполняется перед принятием формальных законодательных решений в целях обеспечения лучшего понимания возможных или потенциальных воздействий планируемого закона. В частности, она может оказаться полезной при выборе соответствующих инструментов для решения той или иной законодательной проблемы. Ретроспективная оценка проводится после принятия закона, в ходе его применения или, в отдельных случаях, особенно если нормы ограничены во времени, непосредственно до или после завершения периода действия правовых норм. Целью ретроспективной оценки является определение того, что происходит после вступления в силу закона [7] и предвосхищение реального воздействия законодательных действий.

Эта классификация важна в особенности потому, что инструменты, методы и технологии, используемые для оценки воздействия, различаются в зависимости от типа оценки. Перспективная оценка, оценка возможного воздействия готовящегося закона, использует, по крайней мере частично, другие методы и технологии, чем ретроспективная оценка (см. ниже). Тем не менее не стоит преувеличивать различия, даже с методологической точки зрения.

В действительности, с практической точки зрения легиста, эти два типа оценки в значительной степени дополняют друг друга. Перспективная методическая оценка возможного воздействия готовящегося закона значительно облегчает ретроспективную оценку: чем более детальна и дифференцированна перспективная оценка, тем легче получить надежную ретроспективную информацию, потому что перспективная оценка указывает на существующие пробелы и дает импульс для принятия необходимых мер по своевременной ликвидации этих пробелов. Возможно, законодательство даже может предусмотреть такие меры и гарантировать сбор необходимых данных. С другой стороны, хорошая ретроспективная оценка способствует созданию более прочной основы для перспективной оценки, так как она предоставляет ценные данные для сравнений или аналогий и способствует углублению теоретического понимания, что делает возможным более точный прогноз воздействия закона. Таким образом, необходимо уделять равное внимание и одновременно развивать оба типа оценки.

4. Экспериментальное законодательство

Особый тип законодательства, который должен быть упомянут в этом контексте, - это экспериментальное законодательство, то есть законодательство, действующее в течение ограниченного периода времени в целях определения приемлемости той или иной законодательной меры для достижения поставленных задач. Другими словами, экспериментальное законодательство вводится с перспективной целью, но с методологической точки зрения требует ретроспективной оценки[8].

Конечно, каждое законодательное решение имеет в некотором смысле экспериментальный характер; оно может рассматриваться как часть учебного процесса, основанного на методе проб и ошибок. Но это не то, что подразумевается под выражением "экспериментальное законодательство". Строго говоря, экспериментальное законодательство - это форма законодательства, имеющая некоторые особенности: оно должно быть ограничено во времени, оно должно содержать четкое определение назначения; оно должно указывать цели запланированного законодательного действия и критерии, используемые для оценки соответствия временно применяемых инструментов; оно должно определить, какие данные должны быть собраны, определить ответственность за сбор этих данных и оценку результатов и так далее.

Относительно простые примеры такого экспериментального законодательства могут быть обнаружены в области законодательства дорожного движения, в особенности в нормах, касающихся ограничения скорости. Недавний и очень поучительный пример - принятый несколько лет назад в Швейцарии экспериментальный закон о распространении героина среди наркоманов в медицинских целях [9 ]. Основываясь на убедительных результатах этой оценки, Швейцария приняла решение о введении таких мер на определенный период. В силу политически спорного характера этих мер было необходимо удостовериться, что оценка обеспечила надежные результаты.

5. Критерии оценки

Оценка исследует воздействие законодательства. Воздействие является ее главным объектом - объектом, имеющим различные аспекты, которые могут быть рассмотрены с различных точек зрения и оценены в соответствии с различными критериями. Среди наиболее часто упоминаемых критериев оценки следующие три: действенность, эффективность и целесообразность[10].

Под действенностью мы подразумеваем степень соответствия наблюдаемых взглядов и поведения целевой группы населения (индивидуумы, предприятия, должностные лица, отвечающие за применение законодательства) нормативной модели, то есть отношениям и нормам поведения, предписанным законодателем. Таким образом, в отношении этого критерия необходимо задать два вопроса: уважается ли норма или же просто выполняется и может ли соотношение между наблюдаемой степенью уважения или простого вынужденного выполнения быть "поставлено в вину" самой норме? В отношении некоторых типов норм, в особенности для указов, предписаний или запретов в рамках, по крайней мере, первого вопроса может использоваться слово "соблюдение". В отношении норм других типов, таких как нормы, касающиеся предоставления разрешений или субсидий государственными властями, наиболее часто используемое слово - "применение". В традиционном русле в центре внимания находится действенность закона.

Под эффективностью мы имеем в виду степень достижения законом поставленной цели. Этот критерий особенно интересен с политической точки зрения, также он показывает, насколько важно ясно определить цель или цели законодательного решения: если политические власти, законодатели, отказываются от определения целей, то невозможно оценить эффективность законодательства. Это вовсе не означает, что цели должны быть явно прописаны непосредственно в нормативном акте. Они могут быть отражены в сопроводительном докладе или сформулированы в ходе парламентских дебатов. Без таких политически "санкционированных" определений целей оценщики вынуждены сами определять, что считать целью закона.

Действенность - это условие, но не обязательная гарантия эффективности законодательства: эффект достигается только тогда, когда причинно-следственные допущения, скрытые в основе выбора инструмента законодателем, точны. С другой стороны, простой факт осуществления целей отдельного законодательного акта не доказывает эффективности этого акта; реализация целей может оказаться результатом действия прочих факторов.

Под целесообразностью мы подразумеваем соотношение между "затратами" и "выгодами" от законодательных действий [11]. Слова "затраты" и "выгоды" используются в этом контексте в очень широком смысле. Первое включает не только прямые финансовые последствия соблюдения применяемых правовых норм; также во внимание принимаются неосязаемые элементы, такие как психологические или эмоциональные неудобства, а также все отрицательные воздействия как результат законодательного акта. Второе относится главным образом к целям отдельных законодательных действий: все воздействия, совместимые с этими целями или способствующие их дальнейшей реализации, могут рассматриваться как выгоды. Таким образом, оценка целесообразности законодательства означает рассмотрение, с одной стороны, затрат на его применение и, с другой - степень достижения поставленных целей, делая возможным выбор между различными мерами или оценку пропорциональности различных мер. Оценка выгод и затрат выполняется прежде всего с точки зрения законодателя, но, конечно, может принимать во внимание и другие взгляды, особенно мнение "целевой" группы населения, на которую направлена правовая норма. В этом смысле можно также различать внутренние и внешние затраты и выгоды.

Эти три критерия (действенность, эффективность и целесообразность) выдвигают на первый план некоторые аспекты воздействия законодательства, они подчеркивают аспекты, являющиеся особенно важными в процессе законотворчества. Они, конечно, не исчерпывают все сложные причинно-следственные отношения, существующие в социальной действительности и рассматривают не все актуальные воздействия или последствия отдельных законодательных действий.

Приведем практический пример: в большинстве стран водители и даже пассажиры автомобилей обязаны использовать ремни безопасности. Это правовое обязательство призвано уменьшить травмы в случае автокатастрофы. Действенность этой нормы, как представляется, значительно варьируется. По крайней мере в некоторых странах или областях значительная часть водителей использует ремни безопасности и делает это, по крайней мере частично, из-за существования правового обязательства (действенность). Есть данные, подтверждающие, что использование ремня безопасности способствует сокращение травматизма (эффективность). Затраты на применение этой меры (техническое оборудование на автомобилях, действия по применению правовой нормы со стороны государственной власти, а также, в более широком смысле, физические и психологические ограничения для водителей и пассажиров) не являются непропорциональными по сравнению с пользой этой меры для уменьшения травматизма (целесообразность). Тем не менее существуют некоторые свидетельства того, что эта мера имеет и отрицательный эффект, что может иметь результатом более скептические выводы. В частности, представляется, что использование ремней безопасности негативно влияет на отношение и оценку своих возможностей водителями, что приводим к большему количеству автокатастроф и особенно к нанесению более серьезных травм велосипедистам и пешеходам. Таким образом, оценка полного воздействия от применения этой меры должна, очевидно, допускать некоторые нюансы.

6. Инструменты и методы оценки

Оценка воздействия законодательных мер означает, во-первых, разумные допущения и гипотезы относительно потенциальных или реальных причинно-следственных связей между правовыми нормами и наблюдаемыми взглядами и отношениями, поведением и ситуациями, а во-вторых, проверку обоснованности этих допущений через использование всего соответствующего опыта, информации и знаний, доступных на данный момент, или тех, которые могут быть получены со временем с приложением адекватных усилий.

С точки зрения легнетов, одним из наиболее важных вопросов, конечно, является возможность практического осуществления оценки. Каковы практические инструменты, методы и методики, которые могут быть использованы для оценки воздействия законодательства? Ответы на эти вопросы варьируются, среди прочего, в зависимости от специфики каждого отдельного случая, специфических критериев, которые должны быть приняты во внимание, типа оценки (перспективная или ретроспективная) и степени достоверности и надежности результатов. Перспективная оценка воздействия изменений в финансовом законодательстве в отношении частных вкладов не подразумевает использования тех же методов, которые используются для ретроспективной оценки действенности новых стандартов безопасности в области строительства или эффективности новых процедурных прав в пользу инвалидов в соответствии с принципом равноправия. Оценка научного или квазинаучного характера требует несравненно больших инвестиций по сравнению с интуитивной или импрессионистской политической оценкой, осуществляемой через систематическое использование практических знаний и опыта, предоставляемых ответственным административным органом.

Лучшие и наиболее надежные ретроспективные оценки используют различные качественные и количественные методы и методики, широко используемые в области социальных наук: интервью, наблюдения, анализ текста, синхронные и диахронические статистические сравнения между "целевой" группой и группами, не затрагиваемыми правовыми изменениями, и так далее [12]. Перспективная оценка опирается на практические тесты, демонстрационные программы, моделирование, эксперимент, прогноз, системный анализ, создание сценариев и так далее [13]. Другими словами, для выполнения как перспективной, так и ретроспективной оценки существует большое разнообразие сложных инструментов, которые могут использоваться как по отдельности, так и - что является предпочтительным - в комбинации ("триангуляции") с целью получения наиболее надежных и точных результатов.

Тем не менее нужно признать, что, во-первых, даже эти сложные инструменты имеют свои методологические пределы: они редко могут дать абсолютно объективное представление о причинно-следственных связях, но несомненно оттачивают восприимчивость легистов и законодателей к этому критическому аспекту законодательной деятельности и могут в некоторой степени уменьшить неопределенность и таким образом внести вклад в улучшение качества содержания законодательства, и во-вторых, существуют практические пределы законодательного процесса: применение этих сложных инструментов требует времени, денег и кадровых ресурсов, которые не всегда имеются в реальной ситуации.

Легисты не обязательно сами должны быть в состоянии использовать эти сложные инструменты, но они должны по крайней мере знать, в каких ситуациях их было бы возможно и полезно использовать. По практическим причинам легисты часто выбирают более скромные инструменты, инструменты, которые, возможно, более приемлемы для выдвижения причинно-следственных допущений, чем для их тестирования, но которые тем не менее очень полезны. Два таких инструмента заслуживают упоминания в данном контексте: типология влияния законодательства и графическое представление причинно-следственных связей. И тот и другой могут использоваться как вспомогательные инструменты.

Типология воздействия законодательства выделяет различные категории воздействия, например, намеренное и непреднамеренное воздействие, ожидаемое и неожиданное воздействие, положительное (благоприятное) и отрицательное (неблагоприятное) воздействие, прямое и косвенное воздействие, немедленное и отложенное воздействие, явное и символическое воздействие, упреждающее и последующее воздействие и так далее. Эти различия способны повысить восприимчивость и понимание легистами сложности и многомерности причинно-следственных отношений в социальной действительности. Они выполняют в основном эвристическую функцию.

Графическое представление причинно-следственных связей между правовой нормой и наблюдаемой социальной действительностью - путь наглядного изображения причинно-следственной гипотезы. Оно помогает критически рассмотреть и исследовать эти гипотезы. Конечно, графическое моделирование неизбежно редуцирует сложность потенциальных или реальных причинно-следственных связей. Однако на практике оно значительно помогает раскрытию некоторых слабостей и недостатков разработанных гипотез или анализа причинно-следственных связей. Анализ системы соответствующих социальных и институциональных деятелей, целей отдельных законов, а также областей или сфер деятельности, на которые направлен тот или иной закон, является отправной точкой для разработки такого графика.

7. Институционализация оценки

В последние три десятилетия оценка стала весьма важным элементом в законодательной практике многих стран. В некоторой степени она была институционализирована [14]. В том, что касается институционализации, мы можем выделить процедурные и организационные меры [15].

Процедурные меры - это, например, оценочные клаузулы (обязательство осуществлять перспективную и (или) ретроспективную оценку) или обязательство составлять периодические отчеты [16]. Особая форма так называемого законодательства заката была распространена в течение некоторого времени, особенно в некоторых штатах США. "Законы заката" ограничены во времени, и срок их действия может быть продлен лишь на основе доклада, подтверждающего их необходимость и уместность.

Организационные меры касаются создания специальных органов или служб, ответственных за оценку законодательства. Такие органы или службы могут быть созданы в рамках различных министерств (децентрализованное решение), в одном отдельном министерстве (централизованное решение), в рамках парламентских служб или как автономные органы (например ревизионная контора или суд). Они могут самостоятельно оценивать воздействие законодательства или уполномочивать внешних специалистов.

Институционализация оценки предоставляет некоторые преимущества: она способствует учету методологических аспектов и требований уже на стадии подготовки закона; она гарантирует доступность необходимых финансовых и кадровых ресурсов; она обеспечивает оптимальную синхронизацию оценки с процессом принятия законодательного решения и, таким образом, оптимизирует интеграцию результатов оценки в этот процесс; она может способствовать сотрудничеству административных органов, ответственных за применение законодательства и предоставляющих доступ к соответствующим данным, а также применению беспристрастного, более объективного подхода; и наконец, она придает законность и политический вес результатам оценки.

8. Заключение

Оценка законодательства, будь то перспективная или ретроспективная оценка, является обязательным элементом любого методического, рационального подхода к законотворчеству. Все эти методические подходы базируются, по существу, на инструментальном представлении законодательства. Оценка является попыткой внести вклад - и в определенной степени эта попытка оказывается успешной - в повышение материального качества законодательства как инструмента социальных изменений. В этом смысле оценка - это технократический инструмент. Как таковой она может и должна использоваться разумным способом, то есть прагматично и избирательно, при необходимом понимании методических и практических пределов. Оценка - не панацея, поэтому было бы неправильно применять ее во всех случаях без исключения как обязательную часть юридической рутины. Как сказал один французский социолог права больше чем двадцать лет назад, рационализация законодательного выбора становится неразумной, когда она переходит некоторые пределы затрат и времени, на определенной стадии произвольность законодателя становится неразумной [17].

Тем не менее разумно применяемая оценка - это больше, чем технократический инструмент. С правовой или юридической точки зрения развитие нашего знания воздействия законодательных действий может дать новый смысл и новое понимание общих правовых или конституционных принципов, таких как принцип равенства перед законом, защита от произвола и, в частности, принцип пропорциональности. В этом смысле оценка также способствует развитию традиционных догматических концепций и развитию правовой теории.

Наконец, мы не должны недооценивать политическое измерение оценки. С одной стороны, она усиливает ответственность законодателя за результаты своих решений и таким образом способствует демократическому функционированию политических учреждений. С другой стороны, она создает основы для критического - не только технократического - подхода к законодательству. Фактически обнаружение разрыва между целями или намерениями законодателя и достигнутыми в дейсвительности результатами может дать импульс для необходимой адаптации правовых норм, но это может также породить аргументы в пользу критической экспертизы политических институтов. Таким образом, было бы неправильно рассматривать оценку лишь как инструмент социальной инженерии. Ее критическая функция столь же важна, как и ее технократическая функция.

БАРАНОВ Владимир Михайлович, заместитель начальника Нижегородской академии МВД России по научной работе, доктор юридических наук, профессор, академик РАЕН, заслуженный деятель науки Российской Федерации, Российская Федерация

КОНЦЕПЦИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА И ЕЕ РОЛЬ В ПОВЫШЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРИНЯТИЯ ЗАКОНА

Понятие "эффективность принятия законов" столь абстрактно и малоплодотворно, что является искусственной конструкцией и на нынешнем уровне развития гуманитарной науки вряд ли может быть предметом научно-практического анализа, способного привести к позитивному результату.

Эффективность же принятия конкретного закона вполне может быть, почти математически, выявлена.

Необходимо не только адекватное определение понятия "эффективность принятия закона", но и установление системы ее критериев (показателей, свидетельств). Это сложнейшая задача выходит за рамки настоящего доклада. Оговорюсь лишь, что при первом приближении "эффективность принятия закона" - мера пригодности всех элементов законотворческого процесса своевременно, при определенных социальных затратах приводить к опубликованию конкретного научно обоснованного закона.

Эффективность принятия закона зависит от множества разноплановых факторов. Представляется весьма затруднительным, а может быть, даже и невозможным составить некий системный, иерархически выстроенный перечень таких факторов.

Эффективность принятия закона может быть определена и повышена различными путями. Один из них - обозначение факторов, снижающих эффективность принятия акта с одновременным предложением мер, нейтрализующих, смягчающих либо даже устраняющих действие этого "отрицательного", "негативного" обстоятельства. Не скажу, что это радикальный, но зачастую болезненный путь, ибо он связан с критикой законодательства и законодателей, конкретных ученых, практиков и определенных творческих коллективов.

Тем не менее я изберу этот путь и постараюсь показать, "обрисовать" те негативные факторы, которые связаны с подготовкой и принятием концепции законопроекта и которые через этот элемент законотворческого процесса могут при определенных условиях замедлить, понизить результативность.

Первый фактор - неопределенность, многозначность термина "концепция законопроекта", отсутствие его логико-гносеологического статуса, отсутствие нормативной закрепленности этого понятия.

В действующем российском законодательстве определение концепции законопроекта отсутствует. Это обстоятельство существенно затрудняет законотворческий процесс, обедняет его содержание, лишает "твердой основы" и "отправной точки", осложняет выбор формы закона, увеличивает сроки прохождения законопроекта.

Требуется относительно строгая законодательная дефиниция понятия "концепция законопроекта", которую надлежит поместить в давно предлагаемый закон о правотворчестве (нормативных правовых актах).

Можно выделить следующие существенные признаки концепции законопроек та.

Концепция законопроекта - относительно автономный прием законода тельной техники и одновременно самостоятельный этап законотворческого процесса. Именно эти две "ипостаси" характеризуют концепцию законопроекта с формально-юридической точки зрения.
Концепция законопроекта - особый вид правовой информации, на нее распространяются все основные требования информационных технологий.
Концепция законопроекта - форма перехода от хаотичного конгломерата знаний к их системной организации, цельной структурированности.

3. Для выработки определения концепции законопроекта необходимо установить, кто может и должен готовить этот документ, кто и как должен контролировать этот процесс.

На инициатора возлагать только постановку проблемы, а всю разработку (в том числе концептуальную) проводить силами специалистов. Вряд ли это жизнеспособное предложение. Инициатора законопроекта нет никакой необходимости лишать возможности разработки собственного варианта концепции. Его инициатива может и должна (именно его усилиями) "отлиться" в концепцию. Понятие "специалист" в законотворчестве весьма относительно. Некоторые граждане становятся весьма крупными специалистами в каких-то узких сферах юридической деятельности и, сделав это своим "хобби", достигают значительных результатов в законотворчестве.

4. Весьма важно определиться в вопросе, что именно представляет собой концепция законопроекта с точки зрения логико гносеологической и юридико воспита тельной природы. Понятия "концепция" и "научная концепция" часто неоснователь но отождествляются в силу того обстоятельства, что общие свойства концепции (сис темность знаний, уровень понятийного мышления) нередко неоправданно приписы ваются исключительно научному познанию.

Но только ли научной должна быть концепция законопроекта? Конечно, в ее основе должны лежать определенные научные знания. Но не только они. Не менее важно иметь и технологически грамотно использовать практические знания.

5. Любая концепция законопроекта - "квинтэссенция", прямое или косвенное, полное или частичное отражение сложившихся правовых позиций ее составителей. "Законы, - как верно подчеркивает профессор Ульрих Карпен, - это компромисс интересов, коалиций и плюралистических сил" [18]. Точнее сказать, это итог компро мисс а между их юридическими позициями, результат их согласования. Именно отсюда проистекают декларативные, поверхностные, противоречивые, неполные концепции законопроектов. Зависимость концепции законопроекта от реального уровня правосознания, качества правового чувства граждан и самих юридических позиций создателей очевидна. Вряд ли можно подготовить обоснованную, "проходи мую" концепцию законопроекта о профилактике правонарушений, об отмене смерт ной казни, об амнистии результатов "первоначального накопления капиталов" без учета этого высокозначимого фактора. При создании концепции законопроекта сле дует учитывать реальные правовые позиции, ориентации и психологические уста новки тех субъектов, деятельность которых предполагается подвергнуть правовой регламентации. Опираться при этом желательно на данные крупных и долговремен ных социологических исследований. При подготовке концепций законопроектов со циологические исследования должны быть обязательным элементом ее обоснования. Эта обязательность проистекает не только из необходимости изучения правовых позиций, интересов и потребностей граждан и организаций, вовлекаемых в правовое регулирование. Социологический анализ предмета регулирования на этом этапе "выводит" нас на проблему эффективности, ибо здесь сразу выявляются не только негативные факторы, тормозящие процесс юридического воздействия, но и факторы, которые его поддерживают, стимулируют. К тому же социологические исследования могут значительно помочь в подготовке прогноза действия будущего закона. Например, из социологического опроса Независимого исследовательского центра РОМИР известно, что лишь 48,8 процента россиян готовы работать в ущерб свободному времени, а 26 процентов россиян ни при каких обстоятельствах не согласны работать в ущерб свободному времени. Вполне очевидно, что при создании концепции трудового и административного законодательства нужно учитывать эту ситуацию. Иначе стимул или санкция не сработают.

Подчеркивая, что концепция законопроекта - выражение правовых позиций ее составителей, нельзя не отметить, что категория "правовая позиция" до сих пор не освоена надлежащим образом в теории государства и права.

В качестве рабочего операционного определения концепции законопроекта можно предложить для обсуждения следующую дефиницию.

Концепция законопроекта - относительно автономный прием юридичес кой техники, самостоятельный начальный этап законотворчества, представляю щий собой выражение правовых позиций ее составителей в форме специально под готовленной научно практической прогнозной информации, содержащей опреде ленную экономически оправданную системную трактовку юридически значимой деятельности, механизм ее правового опосредования и реализации, выступающую развернутым обоснованием необходимости подготовки и принятия конкретного закона.

Концепцию законопроекта необходимо отличать от его идеи. В этом ракурсе не вполне удачным является наименование первой стадии подготовки проектов законов, которое дал В.Б. Исаков в коллективной монографии "Законодательная техника". Стадия названа им: "Формирование идеи (концепции) законопроекта" [19]. По сути, концепция законопроекта даже формально-логически отождествляется здесь с его идеей.

Идея и концепция законопроекта - разные стадии формирования права. Идея - начальная стадия формирования права, а концепция - гораздо более поздняя стадия законотворческой деятельности, когда идея уже оценена и принято решение готовить в ее развитие законопроект.

В любом случае между идеей законопроекта и формированием ее концепции существует более или менее длительный временной разрыв. Полагаю, что, учитывая роль и "катализирующее начало" идеи законопроекта, можно ее формулирование и обнародование считать относительно самостоятельной стадией подготовки проектов законов, которая предшествует формированию концепции законопроекта.

Второй фактор - смешение, отождествление концепции законопроекта с иными директивными документами.

Доктрины, федеральные программы, основные направления (например, 1 ноября 2002 года распоряжением Правительства Российской Федерации N 1540 одобрены основные направления развития лесной промышленности) - вот лишь некоторые наименования юридических актов, которые включают в себя значительное число структурных элементов концепции законопроектов. Возникает вопрос об их жанре. Как отличить концепцию законопроекта от этих юридически значимых актов.

К сожалению, и это надо отметить особо, даже некоторые законодатели не отличают концепцию законопроекта от пояснительной записки.

Так или иначе, но некоторые элементы, которые в постановлении Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 года N 576 "Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов" отнесены к содержанию проекта технического задания на разработку законопроекта, целесообразнее включить в содержание его концепции.

Удивительно, но факт: небольшое по объему постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 года N 576 содержит немало дублирующих друг друга положений. При этом некоторые отнесены как к концепции законопроекта, так и к проекту технического задания. Полагаю, что этот дубляж необходимо устранить не только по форме, но и по сути. Естественно, сделать это нужно в нормативном правовом акте более высокого уровня - федеральном законе. Желательно более четко при этом содержательно "развести" концепцию законопроекта и техническое задание на его разработку. Может быть, даже есть резон выделить конкретные отличия между этими двумя документами, составляющими "ядро".

Статья 106 Конституции Российской Федерации закрепляет перечень вопросов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Но порядок их рассмотрения общий. В Совет Федерации они попадают только после обсуждения Государственной Думой в трех чтениях. Совету Федерации приходится зачастую отклонять их, потому что в них не учтены интересы регионов. Представляется, что до внесения в Государственную Думу концепция соответствующего законопроекта могла бы рассматриваться Советом Федерации в качестве законодательного предложения (такой порядок существует, например, в Германии).

Третий фактор - неопределенность условий, при которых требуется или не требуется подготовка концепции законопроекта.

Есть смысл задаться вопросом, подготовка всех ли законопроектов требует создания концепции? Доминирует мнение, что концепции надо готовить лишь по "достаточно крупным" законодательным актам [20].

Практика свидетельствует, что подготовки концепции требует любой и каждый законопроект [21], если он не посвящен какому-то сугубо частному, организационно-техническому вопросу. Но такие отношения (и это один из дефектов отечественного законотворчества) не должны быть предметом закона. При исправлении этого "изгиба" российского законотворчества можно и даже необходимо констатировать, что все без изъятия законы нуждаются в концепции. Вместе с тем ясно, что разные законопроекты требуют различных концепций. Для объемных и политически острых законопроектов необходима тщательная и подробная проработка концепции, для других - небольшая.

Четвертый фактор - дефект правосознания участников законодательного процесса, состоящий в том, что нет адекватного понимания ценности, значения концепции законопроекта.

Значение концепции законопроекта состоит в том, что она:

выступает своеобразным итогом развития юридической науки, показателем степени ее совершенства, демонстрацией ее реальных возможностей;
служит основой для последующих разработок и предложений по дальнейшему развитию законодательства; является фактором эффективности современного законодательного процесса;
оказывается катализатором подготовки оригинальных частных методик и рекомендаций по более эффективной реализации (и особенно - правоприменению) законодательных норм;
является важным средством гармонизации правовой системы;
выступает основой для толкования юридических норм;
может способствовать установлению и разрешению юридических коллизий;
может помочь выявлению пробелов в законодательстве;
может служить достаточно надежной объективной основой для правоприменительного усмотрения;
выступает ориентиром для всех видов и уровней конкретизации принятого на ее основе закона.

Пятый фактор - отсутствие ясности в вопросе о необходимом количестве элементов концепции законопроектов.

В юридической литературе называется не только разное число элементов кон цепции законопроекта, но и дается им различное наименование, "выстраивается" неодинаковая последовательность их взаимодействия.

Между тем структура концепции законопроекта может и должна быть стандартизирована. Имеется в виду обязательный набор ее элементов и последовательность их соединения, а не формальное единообразие.

Концепция законопроекта должна начинаться "с самой себя", с собственной дефиниции. Новейшая правотворческая практика уже идет по этому пути. Например, вот каким образом начинается Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 года N 24: "Концепция национальной безопасности Российской Федерации - система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности" [22] .

После определения самого документа (концепции) логичнее всего сразу коротко, но предельно конкретно определить предмет, который в этом документе будет обрисован.

Если использовать язык современных информационных технологий, то речь идет об этапе идентификации проблемной области.

После "обрисовки" предмета регуляции, как результат, необходимо дать обоснование "наименования законопроекта",

Только после этого мыслимо формирование целей законопроекта. Имеется в виду не только определение конечной цели, а создание "древа целей".

Следующий элемент концепции законопроекта - доказательства необходимое ти подготовки и принятия конкретного закона. Необходимо представление комплекса аргументов - экономических, политических, культурологических, психологических, демографических, правовых. Требуется убедительное обоснование того, что регулируемая проблема может быть решена только и именно законодательным путем.

Далее, важное место в концепции должно занять определение вида и места пла нируемого законопроекта в иерархии действующего законодательства.

Не менее важно здесь указать, какие правительственные, ведомственные и локальные юридические акты должны быть подготовлены для конкретизации планируемого закона. Если возможно, желательно максимально точно определить место планируемого закона в системе Свода законов Российского государства и в классификаторе правовых актов [23].

Следующим относительно автономным элементом подготовки концепции законопроекта является установление формы будущего акта. Имеется в виду обоснование необходимости существования закона в форме основ, кодекса, положения и тому подобного.

Центральный и самый крупный по объему элемент подготовки концепции законопроекта - освещение структуры будущего закона.

Механизм обеспечения реализации планируемого закона - еще один элемент концепции законопроекта.

Следующий элемент концепции законопроекта, который может существенно способствовать ее обоснованности, - составление прогноза действия планируемого закона, ожидаемый эффект от его реализации.

Последним, заключительным элементом концепции законопроекта может и должен выступать раздел о стоимости, реальной цене будущего закона.

Для составления "финансового раздела" концепции в таких случаях требуются специальные бухгалтерские методики, особые способы исчисления. При оформлении этого раздела концепции следует с осторожностью относиться к предложениям и советам заинтересованных в законопроекте ведомств - они склонны ради сохранения собственных интересов, преимуществ, привилегий либо преуменьшать предстоящие расходы, либо, наоборот, преувеличивать их (когда это касается штатного расписания, размера окладов управленцев).

Так или иначе, но желательно всегда планировать некий "резерв" расходов.

По всей видимости, для кардинального решения этой проблемы требуется расширение компетенции Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по организации комплексного экспер-тирования законопроектов. Для этого необходимо расширение штатов, ибо должны быть профессиональные отделы по основным видам экспертиз. Ведь не секрет, что часто инициаторы и разработчики концепции законопроекта сами не в состоянии произвести экономические расчеты и дать полновесное финансовое обоснование его. Правовое управление Аппарата Государственной Думы ныне также не в состоянии взять на себя такие расчеты. Как следствие, даже очень качественный законопроект "зависает", и его судьба на долгое время может остаться неопределенной.

В этой связи возникает один далеко не праздный вопрос: кто и в какой документальной форме должен окончательно определять "набор", число необходимых для концепции законопроекта экспертиз? Шагом назад является то, что сейчас убрана обязанность проводить криминологическую экспертизу законопроекта. От того, как предлагаемый закон повлияет на состояние преступности, зависит эффективность (либо неэффективность) деятельности правоохранительной системы государства. Нельзя не отметить, что при подготовке концепций законопроектов далеко не всегда выполняется требование закона о проведении экологической экспертизы: до сих пор это относится к разряду "второстепенных дел". "Эколого-правовой нигилизм" характерен практически для всех звеньев нормотворческих органов. Проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне (статья И Федерального закона от 23 ноября 1995 года "Об экологической экспертизе", вступившего в силу 27 ноября 1995 года).

Концепция законопроекта должна содержать и еще один обязательный и весьма важный для ее последующей реализации элемент. В отечественной литературе он не отмечается. В концепции законопроекта необходимо показать методы ее адаптации с целью внедрения в массовое и групповое (например, депутатское) сознание (пропаганда, популяризация).

Наряду с изложенными элементами в концепции законопроекта могут быть и некоторые иные. Их можно назвать "плавающими": в некоторых концепциях законопроектов они присутствуют в качестве обязательных, в других концепциях без них можно обойтись.

Шестой фактор - отсутствие в законодательстве срока окончательного принятия концепции и юридической формы ее приемлемости.

Концепция законопроекта должна быть подвержена тщательному рассмотрению всеми заинтересованными субъектами единожды (что отнюдь не означает поверхностности обсуждения) и окончательно. Многократное возвращение к сути и содержанию концепции законопроекта нецелесообразно. Принятие концепции законопроекта означает полную определенность и абсолютную договоренность (консенсус) субъектов законотворчества. Пересмотр концепции законопроекта на любом (после первого) последующем этапе законотворчества недопустим. На последующих этапах законотворчества мыслимо лишь уточнение и дополнение некоторых элементов концепции законопроекта, но при условии получения согласия всех заинтересованных сторон и без "ломки" принципиальных устоев документа. В правосознании всех должно присутствовать: обсуждение и принятие концепции законопроекта относительно самостоятельный и цельный этап (стадия) законодательной деятельности.

К сожалению, в Регламенте Государственной Думы нет запрета "возвращаться" к концепции законопроекта и во втором, и даже в третьем чтении. Полагаю, что такой запрет необходим. Для существенных обстоятельств в Регламенте Государственной Думы можно предусмотреть (но исчерпывающим образом) исключения из этого запрета.

Однако, как общее и обязательное правило, надо закрепить, что одобрением или неодобрением концепции законопроекта должно завершаться первое чтение законопроекта. При таком подходе у всех депутатов будет отчетливое представление о конечной цели первого чтения, о реальной результативности этого этапа законотворческой работы. Сейчас многие депутаты весьма своеобразно понимают задачи первого чтения законопроекта. Приведу лишь одно примечательное суждение депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Ю.М. Нестерова (фракция "ЯБЛОКО") при обсуждении 3 сентября 1997 года президентского проекта федерального закона "О праве на информацию". Выступая от имени Комитета по информационной политике и связи, он, в частности, отметил: "Принятие законопроекта в первом чтении мы часто связываем с одобрением концепции законопроекта. Но на мой взгляд, это в большей степени является демонстрацией политической воли парламента к регулированию данной сферы" [24].

Все изложенное приводит к убеждению, что статья 118 Регламента Государственной Думы нуждается в существенной корректировке.

В соответствии с этой статьей Государственная Дума при рассмотрении законопроекта в первом чтении лишь обсуждает его концепцию. Иными словами, нормативно Государственная Дума вообще концепцию не утверждает и не должна ее утверждать: она утверждает сам законопроект. Считаю, что такое положение принижает роль концепции законопроекта, делает затруднительным ее прохождение.

Необходимо со всей определенностью в Регламенте зафиксировать, что итогом первого чтения выступает одобрение (либо утверждение) или неодобрение (либо отклонение) концепции законопроекта.

Вряд ли оправданно и то, что в последней редакции Регламента Государственной Думы "исчезла" такая форма законодательной инициативы, как внесение предложения о концепции законопроекта. Законодатель, судя по всему, придерживается такой точки зрения, что если субъект хочет использовать право законодательной инициативы, то это право должно быть использовано не в форме предложения, а в форме готового проекта. Думается, что реально это выступает ограничением возможностей субъектов законодательной инициативы, да и всех иных желающих проявить правовую инициативу.

Седьмой фактор - неосновательное уклонение некоторых ведущих отделов Правового управления Аппарата Государственной Думы и заинтересованных депутатских объединений от участия в корректировке и лингво-юридической "шлифовки" концепции законопроекта.

Примечательно признание заместителя начальника отдела лингвистической экспертизы законопроектов Правового управления Аппарата Государственной Думы Н.Б. Чунаковой. "Лингвисты участвуют в работе над законопроектом практически на всех стадиях его рассмотрения Государственной Думой", - пишет она. И тут же оговаривается: "Перед первым чтением это участие, правда, минимально, так как проект оценивается юристами в основном с точки зрения концепции и соответствия законодательству" [25] . По убеждению автора, часто бывает, что после такой правовой экспертизы текст законопроекта значительно меняется, поэтому его серьезная языковая, юридико-техническая обработка на этом этапе просто нецелесообразна.

Думается, лингвистическое редактирование законопроектов перед вторым чтением значительно облегчилось и упростилось, если бы лингвистами (и всеми иными заинтересованными специалистами) был тщательно проэкспертирован текст концепции акта. Вряд ли приходится сомневаться в том, что унификация терминологии должна быть проведена именно на стадии подготовки концепции законопроекта. Тот факт, что после первого чтения документ сильно меняется, не может служить основанием для уклонения от лингвистической экспертизы. Тем более, что в некоторых случаях эта работа проводится. Лингвисты подключаются на этом этапе тогда, когда текст содержит грубые ошибки и становится очевидно - принятие подобного акта дискредитирует Государственную Думу и представляет депутатов в крайне невыгодном свете. В таком случае комитетам Государственной Думы дано право обратиться в Правовое управление даже на стадии внесения на первое чтение с предложением исправить явные ошибки. Кроме того, лингвистическая экспертиза проводится на этом этапе тогда, когда законопроект принимается сразу в трех чтениях. Речь идет о том, что практика ранней лингвистической экспертизы имеется и неплохо этот опыт распространить как необходимое условие продвижения каждой концепции законопроекта. Приведение текста законопроекта в соответствие с нормами современного литературного языка может и должно идти на всех этапах работы над документом.

Восьмой фактор. Ни правовая наука, ни юридическая законотворческая практика не располагают полными и объективными знаниями о видах концепций законопроектов, не предложена (по четким, не противоречивым критериям) и их развернутая классификация.

Можно выделить следующие основные концепции законопроектов.

По методу изложения содержания концепции законопроектов можно разделить на описательные и математизированные.

По субъекту подготовки концепции законопроектов весьма условно, но можно разделить на аеторско личные и коллективные.

По содержательно количественной направленности можно выделить: мононаправленные и конкурирующие концепции законопроектов.

По объекту концепции можно подразделить на: а) концепции первичного законопроекта; б) концепции внесения изменений в закон; в) концепции внесения дополнений в закон.

Девятый фактор - неумение экономично и эффективно выбрать единственно верную из конкурирующих, а порой и несовместимых концепций законопроектов по одному и тому же предмету.

Коль скоро различных видов (типов) концепций законопроектов достаточно много, то неизбежна их конкуренция, ибо разработчики, естественно, по разному видят предмет, цели и средства законодательной регуляции. Предлагаемые концепции законопроекта часто "отменяют" друг друга, оказываются нереалистичными и потому не могут быть претворены в практику. Депутатам не под силу оценить многие из них. Следовательно, быстрейшее, объективно-правильное устранение юридических и других коллизий - дело законодательных комитетов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Не секрет, что иногда "побеждают" не те концепции, которые наиболее содержательны и аргументированны, а те, за которыми стоят властные или экономически сильные структуры, авторитетные имена ученых, а еще чаще - "администраторов от науки". Все это создает такую интеллектуальную атмосферу в отношениях между разработчиками законопроектов, которая крайне неблагоприятна для проведения комплексных правовых исследований.

Возможность подготовки нескольких концептуальных документов по одному предмету законодательного регулирования всегда выдвигает проблему соизмеримое ти конкурирующих концепций законопроектов.

Десятый фактор - исчезновение, "растворение" авторства концепции законопроекта.

Авторы, которые на начальном этапе работы над документом, как правило, известны поименно, затем "превращаются" в безликие коллективные образования.

Указание авторства может существенно повысить качество концепции предлагаемого законопроекта.

Распространенное возражение против обозначения авторства концепций законов и других нормативных правовых актов состоит в том, что правотворческий процесс у нас по своей природе и процедуре принятия - коллективный. Поэтому якобы установить авторство концепции нормативного правового акта весьма затруднительно, а порой и невозможно, ибо лиц, принявших участие в его создании, много.

Представляется, однако, что данные возражения относятся более к технике учета вклада в тот или иной акт правотворчества и не могут служить препятствием для реализации предложения об "открытом" авторстве концепций (да и самих) нормативных актов.

Прежде всего, заинтересованным лицам целесообразно знать авторов концепций лишь наиболее значимых нормативных правовых актов, документов, если можно так выразиться, "высшего ранга". Речь идет об авторстве лишь тех законов и постановлений Правительства Российской Федерации, которые регулируют права и обязанности граждан, политические и демографические процессы жизнедеятельности общества, ведущие сферы производства и культурно-бытового обслуживания. К тому же совсем не обязательно перечисление всех лиц, принявших участие в подготовке, составлении и редактировании такого акта. Полагаем, что достаточно указать авторов предложения об издании принципиально нового акта и авторов его концепции. Причем от авторов концепции целесообразно получить согласие на обозначение их фамилий, ибо тем самым они удостоверят истинность реализации предложенной ими концепции. "Предложение" и "концепция" - те "первичные узлы" правотворчества, которые обладают особой ценностью и служат "стартером" для последующих этапов законодательной работы. По своей социальной сущности концептуальная обрисовка закона либо постановления Правительства мало чем отличается от изобретения. Как известно, законодательство многих государств об изобретательской деятельности предусматривает, что по просьбе автора изобретения, имеющего важное значение, этому изобретению может быть присвоено имя автора или специальное название.

Целесообразность определения авторства концепции нормативных правовых актов вызывается тем, что введение этого контрольного социального института ускорит и предметно индивидуализирует внедрение результатов научно-исследовательской работы в правотворчество, позволит лучше обеспечить "авторское сопровождение" документа, стимулирует заинтересованное изучение практики его реализации в целях своевременного устранения выявляющихся недостатков. Дефекты "обезличенного" правового акта могут существовать бесконечно долго, ибо ничей профессиональный личный интерес непосредственно не затрагивают.

Одиннадцатый фактор - отсутствие обязательной практики широкого независимого обсуждения концепции законопроекта после завершения работы над ней.

Круг участников обсуждения завершенной концепции законопроекта должен быть предельно широким - все заинтересованные лица, организации, ведущие партии, иностранные специалисты. В электронных сетях (прежде всего, в Интернете) надо проводить обсуждение не только законопроектов (в порядке эксперимента это уже делается), но и их концепций. Круг участвующих в обсуждении и экспертизе концепций законопроектов должен быть значительно шире, нежели при экспертизе самих законопроектов. Законопроекты должны экспертировать узкие специалисты.

Полученная в результате экспертиз информация даст возможность окончательно решить, есть ли у концепции шанс на превращение в законодательный текст. Безусловно, прав В.Б. Исаков, утверждая: "В тех же случаях, когда в ходе предварительной подготовки (имеется в виду подготовка к первому чтению. - В.Б.) выявилась ошибочность самой концепции законопроекта, целесообразно снять его с обсуждения [26].

ПОХМЕЛКИН Виктор Валерьевич,
депутат Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации,
кандидат юридических наук,
Российская Федерация

СООТНОШЕНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И ПРАВОВЫХ НАЧАЛ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

Меня, как ученого-юриста, всегда интересовала проблема соотношения политики и права. А кроме того, десять лет практической работы в российском парламенте в качестве члена Комитета Государственной Думы по законодательству позволяют опираться не только на некоторые научные предположения, но и на определенный эмпирический материал, накопленный за эти годы.

Я хотел бы начать с определения понятий политики и права, исходя из того, что эти категории носят полисемантичный характер и используются в самых разных значениях. Для того чтобы не было недопонимания применительно к понятийному аппарату, я предложу ту трактовку политики и права, которая представляется наиболее приемлемой в отношении проблем, которые я хотел бы поднять в своем выступлении.

Я исхожу из того, что политика и право представляют собой формы или инструменты социального регулирования общественных отношений, объективно необходимые практически на каждом этапе общественного развития и вместе с тем в значительной степени не просто различные, но даже полярные. Эта противоположность базируется на двух принципиально разных типах социального регулирования.

Первый из этих типов можно назвать патерналистским, а в государственно-организованном обществе - государственно-патерналистским. Суть его состоит в том, что отношения регулируются с позиции наличия некоего властного центра. Люди здесь находятся между собой в отношениях соподчинения, субординации. И основные методы регулирования таких отношений состоят в директивах, приказах, командах, распоряжениях, короче говоря, во властных велениях, адресованных от одних субъектов к другим. В теории права подобные методы регулирования отношений принято называть императивными, иногда административно-командными.

Второй тип социального регулирования я называю либеральным, исходя из того, что в этой сфере отношений действуют люди, обладающие свободой, не находящиеся в отношениях власти-подчинения и строящие свое взаимодействие на принципах координации, согласования интересов. Иными словами, здесь главным инструментом регулирования является не властное веление, а договор, соглашение.

С моей точки зрения, политика тяготеет, более того, принадлежит к первому типу социального регулирования, право - ко второму.

Резонно возразить: как же тогда быть с публичным правом, которое фактически регламентирует именно властные отношения? Да, безусловно, политика и право - регуляторы взаимодополняющие, пересекающиеся. Право, безусловно, нуждается в опоре на политическую силу. Но одновременно с этим право, вторгаясь в сферу власти, призвано не только и не столько легитимизировать ту или иную систему власти, но и облагородить ее, поставить некие рамки, в конечном счете привнести и в эту сферу элементы диспозитивности, элементы договора, элементы согласования.

Если исходить из такого, допускаю, что в какой-то степени и спорного определения понятий "политика" и "право", то мне бы хотелось остановиться всего лишь на трех аспектах взаимодействия политических и правовых начал в законодательном процессе.

Я оставляю в стороне содержание законов, где тоже присутствуют и политические, и правовые моменты. Меня сейчас интересует именно законодательный процесс. Тем более, как мне представляется, именно эта сторона законотворчества в целом пока наименее изучена. Оценки, которые здесь высказываются как политиками, так и юристами, зачастую носят крайний характер и, увы, не ведут к сближению позиций.

Три аспекта, о которых я хотел бы сказать, состоят в следующем. Первый - соотношение властных и договорных начал в законодательном процессе.

Второй - политическая целесообразность и та правовая процедура, которая предусмотрена для принятия законодательных решений.

И третий аспект - взаимоотношения политиков и юристов. Несмотря на то, что третий аспект носит в значительной степени личностный, субъективный характер, он представляется мне крайне значимым для формирования правовой политики государства. И поэтому на этом аспекте хотелось бы остановиться подробнее.

Закон, как известно, представляет собой политико-правовой феномен. С одной стороны, безусловно, закон - это регулятор общественных отношений, это акт, содержащий права, обязанности и ответственность. И я, безусловно, согласен с высказанной профессором Исаковым мыслью, что любая декларативность лишает или ослабляет регулятивное значение закона. Но вместе с тем, как говорил один известный общественный и политический деятель России, которого сейчас немодно цитировать: "Закон есть мера политическая, есть политика". С этим трудно не согласиться. И не только потому, что закон несет в себе политическую волю государства и стоящих за ним сил, но и по самому механизму его принятия. Потому что в демократическом государстве, остановимся сейчас только на нем, при самой демократичной и либеральной процедуре принятия закона он все-таки остается актом навязывания воли одной части общества другой его части. Да, через определенную процедуру, но именно навязывания. Потому что каждый закон в любой стране принимается не консенсусом, не по общему согласию, а при условии, что за него проголосовало большинство членов парламента. Иначе говоря, здесь мы имеем дело именно с политическим решением, с властным велением, при котором меньшинство в парламенте и в обществе может быть, конечно, услышано, его позиция может быть даже отчасти и учтена, но в конечном счете все решает воля большинства.

Кроме того, в законодательной деятельности соприкасаются и сталкиваются различные интересы. И парламент - это не только, я бы даже сказал, не столько законодательный орган, сколько орган политической борьбы, где эти интересы сталкиваются, скрещиваются, воюют друг с другом, к счастью, воюют в мирной форме, без применения насилия (отдельные известные эксцессы не в счет). Вот и получается, что законодательство в любом демократическом государстве используется прежде всего для реализации определенных интересов и для навязывания, подчеркиваю, именно навязывания воли одной части общества другой.

На мой взгляд, задача права состоит в том, чтобы этот линейный процесс сделать более сложным, обеспечить максимальное согласование интересов в ходе законодательной процедуры. И в конечном счете приблизиться к тому, чтобы правовой акт, закон был максимально приближен к высшей форме правового регулирования, каковой я считаю договор. Кстати говоря, элементы такого правового воздействия на законодательный процесс можно заметить и в современной российской жизни, отчасти они даже заложены в нашей Конституции. Скажем, это и установление о том, что наиболее важные законодательные акты носят конституционный характер и требуют для своего принятия квалифицированного большинства голосов парламентариев, то есть гораздо более высокой степени согласия. Это и двухпалатный состав парламента, и Президент как некий третий участник законодательного процесса, без подписи которого закон не может быть обнародован и введен в действие. Это и определенная процедура принятия того или иного закона, предполагающая слушания, возможность дискуссии, оппонирования и тому подобное. Но я хочу подчеркнуть при этом один незыблемый факт: если в парламенте большинство депутатов проголосовало за закон, он в конечном счете обретает юридическую силу, несмотря на протесты, принципиальное несогласие с этим тех, кто остался в меньшинстве.

При всем том сама легитимность такого рода законодательной процедуры вызывает очень большие сомнения. Никто и нигде не доказал, что именно большинству принадлежит прерогатива на самые светлые и прогрессивные идеи. Как раз наоборот, известно, что передовым, эвристическим мышлением обладают единицы, люди, первоначально всегда находящиеся в меньшинстве. Именно они прокладывают прогрессивные пути развития человечества. Но в парламенте они зачастую составляют меньшинство.

Кроме того, несмотря ни на какой профессионализм парламента, совершенно очевидно, что самые светлые головы в сфере законотворчества, как правило, в парламенте не работают, находятся за его пределами. Но решения принимают именно те, кто избран туда с помощью достаточно сомнительной с точки зрения здравого смысла процедуры выборов.

Можно добавить, что в любом парламенте постоянно присутствуют не только собственно политические, но и экономические интересы - групповые, корпоративные, частные, какие угодно. Это совершенно нормально. Без этого нет ни одного парламента. Странно другое - что многие наши специалисты прекрасно понимая, что такое парламент, тем не менее адресуют ему некие требования и ожидания как чему-то единому, монистическому, управляемому из одного центра. Положим, наш нынешний российский парламент действительно управляется из такого центра, это правда, но это, скорее, его порок. И кроме того, в этом самом центре тоже нет единства, идет постоянная борьба группировок вокруг президентской власти и вокруг правительства. Иначе говоря, невозможно думать о совершенствовании законодательной деятельности, не учитывая, не принимая во внимание всю эту гамму интересов, которые встречаются и скрещиваются в парламенте. Об этом зачастую забывают правоведы, да и другие специалисты, что-то рекомендуя Государственной Думе, Совету Федерации, всем тем, кто принимает государственные и политические решения. Наши юристы, анализируя проблемы законотворчества, используют много различных терминов, зачастую игнорируя самый главный - "интерес". Почему-то считается, что законодатели, политики стремятся к истине. Увы, как правило, это не соответствует действительности. У. Черчилль утверждал: "Политик отличается от государственного деятеля тем, что первый думает о следующих выборах, а последний - о следующих поколениях". Наверное, гениальные, выдающиеся политики способны думать еще и о следующих поколениях. Но вообще-то обычного политического деятеля можно заставить об этом думать только под принуждением и нередко в ущерб собственному интересу.

Поэтому, если мы как юридическое сообщество хотим реально и профессионально влиять на работу парламента, то должны понимать эти интересы, влезать в шкуру политиков и давать такие рекомендации, которые бы учитывали реальное положение дел. И с этой точки зрения главным носителем именно правового начала в любом парламенте всегда будет не парламентское большинство, а оппозиция. Именно она заинтересована в том, чтобы защитить себя с помощью правовых механизмов.

Большинству этого не нужно, оно, просто включая машину для голосования, решает все проблемы, никакое право ему не интересно. А вот любая оппозиция, независимо от ее знака, всегда будет опираться на правовые демократические механизмы. И это вполне логично. Как говорил Рудольф Йеринг: "Цель права - мир, но его жизнь - борьба".

Между тем юридическое сообщество в основном адресует свои рекомендации партии власти, наивно рассчитывая на то, что эта партия будет под их влиянием заниматься самоукрощением, самоограничением. Да с какой стати? У сильного, как известно, всегда бессильный виноват. А вот для оппозиции, повторяю еще раз, право - это очень важный инструмент борьбы за собственные политические усилия, но ровно до того момента, пока оппозиция не приобретает власть, и тогда все меняется.

Это не цинизм, я прошу понять меня правильно, это нормальный расчет, нормальная логика. И невозможно понять эту логику, если не влезть в шкуру политика. Хотя, конечно, партии, исповедующие либеральные взгляды, в большей степени, с моей точки зрения, ориентированы на правовые ценности. Но им всегда грозит перерождение, как только сладкое слово "власть" становится вполне осязаемым и реальным.

Перехожу ко второму аспекту. Понятно, почему, скажем, все регламентные нормы, связанные с принятием законов в Государственной Думе, давно уже стали не чем иным, как инструментом политической борьбы. Одни и те же партии и фракции, будучи в большинстве, исповедуют одну норму поведения, а как только переходят в оппозицию - совсем иную.

Характерный пример. В Думе второго созыва, где большинство составляли левые фракции, представитель Президента господин Котенков любил по головам считать депутатов, находящихся в зале, и фиксировать, что конкретный закон проголосован неправильно, поскольку в зале нет необходимого для его принятия количества депутатов. В Думе третьего созыва все зеркально. Уже левые пеняют тому же Котенкову и требуют пересчитать находящихся в зале депутатов. Но думское большинство реагирует на эти требования с тем же пренебрежением.

Честно говоря, я для себя уже давно сделал вывод: все нарушения регламента не имеют никакого значения. По-настоящему значимо только одно: зажглось ли на табло, которое фиксирует результаты голосования, заветное число 226 (или 300, когда речь идет о конституционном законе). Если зажглось, значит, закон будет подписан, будь на то, конечно, высшая политическая воля, и никакой Конституционный Суд ничего не изменит.

Все это вполне закономерно. Парламент просто воспроизводит то, что имеет место в обществе, слабом и зараженном патернализмом. В обществе присутствует не столько настрой на социальное сотрудничество, сколько на социальную вражду. В обществе обман и насилие не считаются чем-то абсолютно порочным. Что же тогда спрашивать с парламентариев? Они, собственно говоря, репродуцируют на своем уровне соответствующие модели и стандарты поведения. И если мы хотим облагородить парламент, то начинать должны с общества. Тогда и парламент будет строго следовать тем требованиям, которые в социальной среде вызрели и стали уже частью образа жизни.

В связи с этим перехожу к действительно очень важному вопросу о взаимодействии профессиональных юристов и политиков.

Скажу откровенно, мне трудно общаться и с теми, и с другими, потому что и у профессиональных юристов, и у политиков присутствуют снобизм и нежелание услышать оппонента. Юристы относятся к политикам так, как все понимающие мудрецы относятся к наивным, невежественным, да еще и возомнившим о себе невесть что людям. При этом забывается, что эти люди получили некий мандат доверия от того самого народа и общества, ради которого все, и юристы в том числе, работают.

С другой стороны, политики часто относятся к юристам, как к чему-то мешающему, назойливому, как к некоему обслуживающему персоналу, от которого можно в любой момент отмахнуться, переступить и идти дальше.

И каждый по-своему нередко бывает прав.

Приходилось неоднократно слышать предложение: "Правовому управлению Думы надо дать полномочия". "Да никогда в жизни," - скажут депутаты, и не только невежественные. Правовое управление должно заниматься тем, чем занимается сегодня, и функции его менять не нужно. Если даже считать, а это, к сожалению, далеко не так, что именно в Правовом управлении собрались самые лучшие эксперты страны. Ну и что? Принимается ведь решение политическое и серьезное, за которое отвечать будут не они, а те люди, кого избрали в парламент.

Я, как парламентарий, не хочу делить ответственность ни с кем. Пусть уважаемый начальник Правового управления пройдет выборы, получит мандат на принятие решений и тогда он, безусловно, эти решения будет принимать. Это совершенно нормальная логика рассуждений любого политика, основанная на демократических институтах, потому что принимают решение те, кого избрали, кому доверили. Другого способа легитимизации политических решений просто не существует. А задача экспертов - помочь, посоветовать, подсказать. Дело и право политика - слушать или не слушать. И затем отвечать своим мандатом перед избирателями, перед страной за то, что не послушали, или за то, что послушали. Но отвечать будем мы, а не те, кто советует.

С другой стороны, тот абсолютный цинизм и пренебрежение к правовой мысли, которые подчас проявляют политики, вне всякого сомнения, тоже поощрять ни в коем случае нельзя.

Но беда-то ведь еще вот в чем. Выбирают у нас в парламент не потому, что человек умеет профессионально работать над законами. Я третий созыв в Государственной Думе, не последний юрист там, но честно вам скажу, что только примерно 3 процента моих избирателей, которые за меня стабильно голосуют, знают, что я там какими-то законами занимаюсь, и что вообще в Думе законы принимают. Остальные же голосуют за то, что хороший человек, говорить умеет, за людей душой болеет или еще за что-нибудь: газопровод помог провести куда-то, дорогу построить, дом отремонтировать и тому подобное. В таких условиях депутат очень быстро понимает, что надо не о качестве законов думать, а о том, как предстать в более выгодном свете перед своими избирателями. Над этим можно смеяться, считать это неправильным, но такова объективная реальность.

Разумеется, более зрелое общество с развитой партийной системой обеспечивает отбор на должности кандидатов в депутаты людей, как правило, с юридическим или экономическим образованием, другими необходимыми данными для парламентской деятельности. Но даже эти люди могут переступить через любую самую ценную юридическую рекомендацию ради интересов. И если мы хотим, чтобы этого не происходило, недостаточно одних рафинированных рекомендаций. Их нужно обязательно соединить со встречным политическим интересом.

Хотел бы высказать пару упреков в адрес коллег-юристов. Когда от политиков, депутатов требуют следования научным канонам, забывают, что в самой юридической науке тоже плюрализм, столько школ и мнений, что, собственно говоря, не ясно, к чему и к кому прислушиваться.

Так, мной внесен в Государственную Думу проект федерального закона об административных процедурах. У меня сейчас головная боль с этим законом даже не столько из-за политических аспектов (хотя острота политического противостояния здесь вполне понятна). Главная проблема в том, что раскололся юридический лагерь. Научные амбиции, нетерпимость к чужому мнению мешают нормальному здравому подходу, решению социально важных задач, потому что, допустим, Институт законодательства и сравнительного правоведения исходит из другой структуры этого закона. А раз структура не наша, то и содержание закона неприемлемо.

Смею утверждать, что немало важных законодательных решений было подорвано безответственностью экспертов, их неспособностью увидеть лес за деревьями, желанием любой ценой навязать законодателю свои профессиональные вкусы и пристрастия. Так что, господа-эксперты, если вы хотите, чтобы политики к вам прислушивались, будьте любезны и в вашем сообществе находить некий консенсус или по крайней мере компромисс по базовым вопросам.

И второй упрек. Я довольно много законов через Думу провел, часто рабочими группами руководил и вот что подметил. Нередко при подготовке серьезного законопроекта, кодекса сталкиваешься с удивительным упрямством эксперта, который совершенно забывает о социальном смысле закона или той или иной нормы. И буквально "зацикливается" на некой формальной вещи.

Простой пример. Мне огромных трудов в свое время стоило "пробить" в общую часть Налогового кодекса, который сейчас действует, статью 6. На мой взгляд, статья по подходу принципиально важная. Она определяет критерии несоответствия нормативных правовых актов Налоговому кодексу, давая, на мой взгляд, четкие ориентиры судам в случае соответствующей коллизии. Можно спорить, все ли там сформулировано правильно, но то, что такая статья принципиально важна, для меня бесспорно.

Какой главный контраргумент я слышал от экспертов? Это не статья Налогового кодекса, мне говорили. Почему это только в Налоговом кодексе? Почему надо с него начинать? Это касается абсолютно всего законодательства, это должно быть где-то. "Где?" - спрашиваю я. В Конституции? Не получится. В законе о нормативных актах? Когда мы до него доживем, а Налоговый кодекс на выходе. Почему не начать сейчас, почему не пойти от частного к общему? Кому от этого хуже? Неделю, наверное, была по этому поводу ожесточенная дискуссия, причем, повторяю, не политическая, а именно с так называемыми профессионалами.

Когда вполне здравые политики сталкиваются с такими экспертными подходами, у них это вызывает естественное раздражение. Как следствие - возрастающее желание скорее прорваться к заветной законотворческой цели, сметая с дороги кажущиеся надуманными юридические преграды. И так прорываются, что в итоге Налоговый кодекс принимается с грамматическими, синтаксическими и прочими ошибками, а в Земельном кодексе после голосования в третьем чтении вообще две страницы перепечатывать пришлось.

Я высказал несколько парадоксальную мысль, что здесь вина не только тех политиков, которые руководствуются политической целесообразностью, но и тех юристов, которые, не желая вникнуть в политический интерес, в социальный смысл закона, начинают заниматься казуистикой, важной, конечно, но в другое, спокойное время. А сегодня, поскольку страна находится на переходном этапе, поскольку так или иначе, но нужны определенные реформы, они невозможны без политической воли. А значит где-то, извините, и не без того, чтобы что-то не сломать через колено. Я, как вы уже поняли, сторонник правового подхода, максимального согласования всех интересов. Но так не всегда получается. Поэтому я просто просил бы правоведов не ставить нереальных задач, а работать с тем, что есть. Стараться понять политический интерес отдельных партий, групп, корпораций, в конце концов бюрократии в целом, гражданского общества, его элементов. И свои правовые рекомендации формулировать с учетом этих интересов. В противном случае так и будет: политическая жизнь отдельно, правовая, прежде всего научная жизнь отдельно. Прямо как по Киплингу: "Запад есть запад, восток есть восток, и не встретиться им никогда".

Я надеюсь все-таки на скорую встречу. Но для этого определенное взаимопонимание должны проявить и те, и другие. А в идеале, в перспективе я вообще считаю, что законов должно быть очень мало. Они должны быть сведены в основном к запретам. А все остальное - это саморегулирование или договорное регулирование, с которым общество, свободное от патернализма, способно справится без государственно-властного вмешательства. Когда-нибудь так будет. Но как принято говорить в таких ситуациях, ссылаясь на нашего известного русского поэта: "Жаль только жить в эту пору прекрасную уж не придется ни мне, ни тебе".

Ульрих КАРПEH,
профессор конституционного права, Гамбургский университет, Президент Европейской ассоциации по законодательству,
Германия

НЕОБХОДИМОСТЬ ОЦЕНКИ РОЛИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЕСПЕЧЕНИИ ФУНДАМЕНТАЛЬНЫХ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

Введение

Цель всей законодательной работы состоит в создании "сравнительно хороших" законов, так как принять "абсолютно хорошие" законы означает достичь справедливости, а справедливость - это идеал, к которому мы стремимся, но которого никогда не достигнем.

Анализ текущего состояния законодательства показывает, что мы весьма далеки от этого идеала.

Во-первых, мы отягощены слишком многими законами из-за чрезмерного количества норм и быстрого разрастания законов, в итоге люди не знают законов.

Во-вторых, мы создаем законы, далекие от совершенства. Мы страдаем от недостаточного качества норм, плохого стиля, технических недостатков и ошибок в правовых системах.

Этот довольно скептический диагноз основан на наблюдениях, которые опрокидывают наши добрые намерения создать "сравнительно хорошие" законы в трех сферах:

развитие общества и организации государства;
организация законотворчества;
конституционные проблемы.

Во-первых, что наши современные общества и государства волнует, так это создание государства всеобщего благоденствия, развитие науки, технологий и проблемы экологии, которые требуют регулирования. В целом, это ускоренное развитие социально-экономической жизни, которое приводит к "зарегулированноеT" и бесконечному потоку законов.

Во-вторых, организация законотворчества складывается не в пользу "сравнительно хороших" законов. Законы - далеко не результат четкого решения, принятого ограниченным числом законодателей (комитетов, парламента, министров), а скорее продукт взаимодействия большого числа непарламентских участников. Законы - это компромисс различных интересов, коалиций и плюралистических сил.

Наконец, есть конституционные проблемы. Суды детализируют закон, поощряя законодателей к его исправлению. Это проблема горизонтального разделения властей - законодательной, исполнительной и судебной. Имеет также место сложный параллелизм в деятельности центральных и местных законодателей в результате вертикального разделения властей.

Существующая доктрина провозглашает, что согласно принципам верховенства закона и демократии требуется статутное право для выполнения большинства действий государства, касающихся фундаментальных прав. Этот принцип ясно определен в статье 19 Основного Закона Федеративной Республики Германия: "Фундаментальное право, согласно Основному Закону, может быть ограничено статутом или в соответствии со статутом. Такие статуты должны применяться в общем, а не по отдельности, в каждом отдельном случае. Кроме того, такие статуты должны быть названы Основными Правами со ссылкой на соответствующую статью".

Этот принцип "законности действий государства" является двигателем законодательства современного "активного государства".

На практике можно поставить следующий диагноз - мы имеем слишком много законов и дефицит качества норм. Такой диагноз влечет за собой следующие последствия.

Во-первых, законы недостаточно прозрачны. Возможности знания закона ограничены. Например, средний гражданин в Германии должен повиноваться 3,000 статутам, 8,000 пунктам делегированного закона, всего приблизительно 85,000 правовым положениям.

Во-вторых, эта непрозрачность и чрезмерное количество законов ведет к недостаточной эффективности применения законов. Это мешает государству точно определить, действительно ли деловые круги, административные власти и отдельные люди соблюдают закон. Наконец, с другой стороны, это препятствует признанию законов обществом и уменьшает готовность повиноваться им.

Эти обстоятельства являются результатом текущей ситуации, и решением может быть только обеспечение принятия меньшего количества законов улучшенного качества. Необходимо сократить число законов и упростить их, например, вводить в действие рамочные законы, целевые предписания и координирующие законы.

Мы должны улучшить технику законодательства путем использования директив (как в Испании, Австрии, Германии и других странах), обучая навыкам составления проектов, путем учреждения специальных комитетов в министерствах и Парламенте.

В-третьих, мы должны повысить эффективность выполнения законов путем оценки и совершенствования этих законов.

Вот почему необходимо обратиться к оценке законов, в особенности ввиду защиты фундаментальных прав.

1. Оценка законов

Наша цель - меньшее количество, лучшее качество!

Правоведение, наука о законодательстве, в течение долгого времени занималась содержанием законов и законотворческим процессом в министерствах и Парламенте. Ее действия, как в теории, так и на практике, только недавно начали сосредотачиваться на выполнении, действенности и эффективности норм.

Существуют три причины такого положения вещей.

Во-первых, бюджетное давление, которое призывает к более рациональным и более дешевым законам.

Во-вторых, неолиберальная философия "тонкого государства", повторно изобретающая правительство как "маленькое" правительство, представляющая государство не более, чем агентом для предоставления предметов первой необходимости.

В-третьих, необходимость обеспечить общественное признание законов и избежать уклонения от выполнения законов.

Что такое оценка? Оценка - это использование методов социальных наук для прогноза и вычисления влияния норм, особенно стоимости законов. Законы должны быть максимально действенны и эффективны. Они должны отвечать требованию экономической рациональности. Они должны достигнуть максимума или оптимума.

Что такое действенность? Действенность - это применение законов в соответствии с намерением законодателя. Вопрос в том, выполняется ли в действительности то, что законодатель хотел воплотить в жизнь.

Что такое эффективность? Вопрос в том, обеспечивает ли закон максимальный эффект при данных затратах или требуемый результат с минимальными затратами.

Вопрос о том, выполняют ли нормы задачу регулирования того, что они должны регулировать, вызывает очень большой интерес. Оценка - самый быстро растущий раздел науки права, где экономисты, психологи, социологи и эксперты по праву успешно сотрудничают. Нет сомнения, что закон должен быть эффективным, правовые установки - "качественными", а их исполнение должно быть надежно обеспечено.

Оценка законов может принимать следующие формы:

прогноза затрат, или перспективной оценки;
текущего определения затрат, направленного на оптимизацию воздействия в законодательном процессе;
контроля затрат по результатам применения закона, или ретроспективной оценки.

Всесторонняя перспективная оценка влияния законодательства весьма сложна, практически невозможна. Более ограниченная оценка финансового влияния законодательства возможна и становится стандартом в Европейских странах и в Соединенных Штатах Америки.

Перспективная оценка учитывает затраты на выполнение закона в предпринимательстве и в государственной власти и его "стоимость" для отдельных людей.

Предложения по применению мер для обеспечения действенного применения законов и инструменты, которые уже применяются, настолько многочисленны, что можно ограничиться упоминанием лишь некоторых из них, например:

модели законов и моделирование действия законов до их применения в тестах "vivo" и в испытаниях "vitro";
слушания, запросы;
защита гражданских прав отдельных лиц;
установление порядка проверки для обеспечения качественного составления проектов законов;
пересмотр, "укрепление" законов; законы периодического действия.

Большинство мнений по поводу проведения основательной оценки оптимистичны. Тем не менее существует и пессимистическая точка зрения. Например, в Швейцарии бытует такое мнение: "Подготовительные игры бесполезны - жизнь слишком сложна". Приведем интересный пример: почему франкоговорящие швейцарцы выполняют требования использования ремней безопасности в автомобилях менее аккуратно, чем их немецкоговорящие сограждане? В обоих регионах действует один и тот же статут, однако он применяется по-разному.

2. Основополагающие права

Настоящий доклад посвящен оценке законодательства с точки зрения соблюдения фундаментальных прав. Какие основополагающие права мы имеем в виду? Существуют четыре категории таких прав.

Во-первых, мы имеем в виду универсальную международную совокупность основополагающих прав человека, записанных в следующих документах:

Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948 года;
Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года;
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 года;
международные соглашения, направленные против расовой дискриминации, рабства, пыток, дискриминации женщин, касающиеся беженцев, людей без гражданства и так далее.

Во-вторых, существуют основополагающие права, закрепленные в соглашениях региональных организаций, например:

Конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая Советом Европы 4 ноября 1950 года, а также прецедентное право Европейского Суда по правам человека в Страсбурге;
Африканская хартия прав человека и народов от 27 июня 1981 года, принятая Организацией африканского единства;
Американская конвенция прав человека от 22 ноября 1969 года, принятая Организацией американских государств;
Каирская Декларация прав человека от 5 августа 1990 года;
документы, подписанные в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, в частности, Итоговый документ Венской встречи представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1989 года;
соглашения о Европейском Союзе, а также о прецендентное право Суда Европейских сообществ в Люксембурге.

В-третьих, перечень основополагающих прав обычно приводится в национальных конституциях и, наконец, в федеративных государствах дополнительные основополагающие права закреплены в конституциях субъектов федерации.

При оценке законопроектов и законов необходимо рассматривать основополагающие права с нескольких точек зрения.

1. Основополагающие права как совокупные, а именно политические права, которые составляют демократию:

избирательное право,
право подавать прошения,
свобода слова.

2. Основополагающие права как "защитные" права или основополагающие права в "отрицательной" (защитной) перспективе:

"личность против государства";
имущественные права;
свобода выбора призвания и профессии;
свободы слова и вероисповедания, совести и убеждений;
свобода собраний.

Основополагающие права в этом смысле - барьеры для защиты личности от незаконного вторжения в его или ее права.

3. Фундаментальные права имеют "положительную" перспективу. Среди осно вополагающих прав - право пользоваться благами и услугами, предоставляемыми государством:

право на минимальное социальное обеспечение, например, государство должно гарантировать, что никто не умрет от голода;
право на образование;
право быть защищенным силами безопасности;
права на получение информации.

"Положительная" перспектива означает, что эти права больше не являются льготой, предоставляемой правительством; вы имеете права как гражданин, потому что платите налоги и даже если не платите - на основании того, что вы человек и гражданин.

Все эти основополагающие права - совокупные в отрицательном и положительном понимании - были показаны с точки зрения личности, субъективно. Но они имеют объективный аспект. Они являются социальными, политическими, конституционными институтами и составляют структуру государства и общества.

Свобода слова и взглядов жизненно необходима для либерального, плюралистического государства. Свобода слова - это основа открытого общества и демократии. Скажите мне, в какой степени вы пользуетесь свободой слова, и я скажу вам, в какой степени свободно то государство, в котором вы живете.

Свобода веры и убеждений - обязательная основа для нейтрального, дистанцированного государства. Нейтральное государство не имеет никакой религии, никакой идеологии. Они важны, но должны быть предоставлены на усмотрение личности.

Свобода выбора профессии и имущественных прав характеризует экономический порядок государства (например, рыночная экономика или экономика, регулируемая государством).

Очевидно, что основополагающие права в этом объективном институциональном смысле являются важной ценностью для личности и для государства. Совокупность основополагающих прав характеризует общество, гражданское общество в противоположность государству и правительству. В демократическом правовом государстве, уважающем основополагающие права, действия правительства в принципе ограничены, сфера же индивидуальных прав в принципе безгранична.

Каждое действие государства в своей основе должно быть узаконено конституцией, которая является основой правопорядка государства. Основным инструментом легитимации действий государства являются законы и бюджет, принимаемые парламентом. Поскольку основополагающие права представляют барьер для действий государства - как права защиты, как источник требований личности, как позитивные совместные права - законодатель в процессе подготовки законопроекта должен оценить влияние результатов своего труда на основополагающие права.

Правительство через применение законов желает управлять поведением людей. Оно может делать это несколькими способами, с различной степенью интенсивности, от индикативного до влиятельного и, наконец, императивного. Эти меры могут вступить в конфликт с основополагающими правами.

Государство может пытаться управлять поведением индивидуумов посредством информации. Органы государственной власти могут пытаться контролировать поведение людей, предоставляя ту или иную информацию. Так, они могут предупредить, что изучение юриспруденции может оказаться неблагодарным занятием в силу перенасыщенности рынка адвокатами и недостатка рабочих мест. Государственные органы могут проводить политику, направленную на убеждение людей раньше выходить на пенсию из-за высокого уровня безработицы; государственные органы могут информировать людей о том, как защитить себя от СПИДа. Они могут информировать о пользе бананов для здоровья.

Эта форма индикативного руководства не противоречит основополагающим правам. Но очень часто, чтобы иметь возможность предоставить информацию, государству необходимо иметь эту информацию. Государству необходимо собрать данные, и сбор данных может противоречить основополагающему праву людей самим решать, какую информацию о себе предоставить государству. Речь идет об основополагающем праве на защиту личных данных.

Например, сбор информации с целью мониторинга выполнения налоговых законов может противоречить этому основополагающему праву. В рамках борьбы с организованной преступностью и незаконным оборотом наркотиков может оказаться необходимым прослушивание телефонных разговоров. Это может противоречить основополагающему праву на частную жизнь. Определение образовательных и профессиональных приоритетов граждан может быть необходимо государству для планирования политики в области образования вообще и высшего образования в частности. Все эти действия государства требуют статутного права, принятого парламентом, так как они (действия) могут противоречить основополагающим правам. Статистические обзоры могут привести к раскрытию данных и коммерческой тайны, поэтому предприниматели будут требовать правового мандата.

Правительство может пойти дальше в попытке оказать влияние на поведение людей. Такое влияние может осуществляться в "негативном смысле", например, в целях борьбы с курением, потреблением спиртных напитков или загрязнением воздуха государство может вводить высокие налоги на табак, виски и автомобили. Конечно, налоговый закон посягает на основополагающие права на профессию, призвание и право собственности. Такое воздействие должно быть оценено заранее и одобрено парламентом.

Влияние может осуществляться и в "позитивном смысле". Правительство может стимулировать строительство субсидиями, образование - стипендиями, ранний выход на пенсию - государственными пенсиями.

Такие субсидии расширяют область основополагающих прав и индивидуальную свободу и, таким образом, не требуют статутного права как такового, но, конечно, необходимым условием остается выделение парламентом бюджетных средств. Также очень часто сложной проблемой становится клаузула равенства. Почему поощрять строительство домов, а не квартир или фермерских домов? Должно быть достаточное основание для дифференцирования. Зачем давать стипендии иностранцам, а не своим гражданам, или бедным студентам, а не богатым, и кто является "бедным", а кто "богатым"? Предлагать государственные пенсии тем, кто достиг 62 лет или тем, кому 59 лет? Должно существовать должное обоснование.

Расширение свободы одного человека может происходить за счет свободы других. Таким образом, требуется статутное право, и законодатель должен заранее оценить подобные конфликты с точки зрения качества, интенсивности и масштаба.

Наконец, государство может направлять людей в императивной манере, приказывая им ходить в школу, не убивать соседей, не сидеть на газоне, платить налоги и так далее.

Совершенно очевидна необходимость проведения оценки влияния законов заблаговременно, в период подготовки законопроектов, параллельно парламентскому процессу, и далее, в период применения закона.

3. Конституционные гарантии

Для соблюдения и защиты основополагающих прав существуют определенные конституционные гарантии.

Основная формула управления в демократическом правовом государстве заключается в следующем: мы получаем свои основополагающие свободы по праву, а не по милости правительства, и любое сокращение наших прав должно быть оправдано и узаконено парламентом.

Существуют четыре инструмента защиты фундаментальных прав человека в процессе осуществления тех или иных действий государством, и они должны учитываться при оценке законов. Основанием для первого является демократия, другие три вытекают из принципа верховенства закона; все четыре являются краеугольными камнями основополагающих прав и конституционализма.

Демократия требует, чтобы сокращение фундаментальных прав допускалось лишь статутным правом и в отношении статутного права, а не в правительственных постановлениях, не в административных инструкциях или подзаконных актах, являющихся правовыми нормами более низкого уровня в иерархии актов.

Кроме того, желательно создать условия для участия широкой общественности в законодательном процессе. Речь идет о всевозможных организациях, ассоциациях и заинтересованных кругах. Желательно, насколько это возможно, привлекать экспертов к проведению оценки проектов законов.

Принцип верховенства закона требует, чтобы цель закона была справедливой, доброй и правильной. Цель должна быть реальной, приемлемой, а язык должен быть ясным и недвусмысленным.

Никакой закон не должен противоречить основным правам. Часто трудно сказать, какие права являются основными, а какие нет. Тест на пропорциональность часто помогает обнаружить эту границу. Сокращение основополагающих прав не должно быть более интенсивным, чем это необходимо для достижения законной цели. Едва ли существуют такие ситуации, чтобы было необходимо полностью отказаться от того или иного основного права человека.

Наконец, в целях защиты фундаментальных прав необходимо контролировать действия государства и оценивать ретроспективно, по факту, действовало ли государство в демократических, правовых рамках. Это может быть сделано через суды, в частности, административные суды в отдельных случаях, а также через конституционные суды, полномочные оценить закон в целом и вынести решение, является ли он конституционным, и если нет - аннулировать его.

Заключение

В докладе были представлены некоторые соображения о том, что защита основополагающих прав может и должна стать неотъемлемым фактором оценки законодательства. Высказанные идеи в основном восходят к Конституции и ее основным принципам, поскольку Конституция в определенном смысле является идеалом и основанием.

ИВЛИЕВ Григорий Петрович,
начальник Правового управления
Аппарата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации,
кандидат юридических наук, доцент,
Российская Федерация

ОЦЕНКА ЗАКОНОПРОЕКТОВ С УЧЕТОМ РЕШЕНИЙ СОВЕТА ЕВРОПЫ И ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

Со вступлением России в Совет Европы начался новый этап в развитии международных отношений. Процесс глобализации международного права, наполнившийся новым содержанием и новой динамикой с присоединением России к праву Совета Европы, ускорил и углубил взаимное влияние международной европейской и российской правовых систем.

Для России процесс правовой интеграции в Европу стал стимулом для развития внутреннего законодательства, особенно в том, что касается воспитания уважения к правам человека и основным свободам. Законодательный опыт, накопленный Европой в сфере защиты прав человека, правоприменительная практика Совета Европы, базирующиеся на основополагающих конвенциях Совета Европы - Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Европейской социальной хартии, Европейской хартии о местном самоуправлении - помогут утвердиться в России принципам верховенства права, универсальности прав человека, механизмам защиты прав человека Европейским Судом по правам человека.

Для Совета Европы включение России в европейское правовое пространство превратило право Совета Европы в явление качественно иного, глобального масштаба.

Однако и для России, и для Европы процесс конвергенции правовых систем происходит не без трудностей. В настоящее время в рамках Совета Европы заключено 189 соглашений. Не все соглашения носят одинаково фундаментальный характер, не все конвенции имеют необходимую юридическую проработанность. Россия присоединилась к 46 соглашениям - это около 30 процентов из этих 189, однако в европейском юридическом сообществе общепризнано, что именно эти конвенции можно отнести к числу основополагающих.

Присоединение России к Совету Европы могло бы послужить поводом для систематизации всего массива нормативных правовых актов Совета Европы, критического переосмысления и объема, и содержания отдельных конвенций. Некоторые конвенции имеют всего пять-восемь участников; некоторые конвенции просто не работают. С присоединением к европейской правовой системе для 150 миллионов российских граждан настала пора выявить действительно необходимое "ядро" европейских нормативных документов, понять, какие нормы являются работающими, а какие положения - лишь благие несбыточные пожелания, какие - дань сиюминутной политической конъюнктуре. В этой работе вклад российской юридической школы мог бы быть значительным: наши юристы способствовали бы наполнению юридическим содержанием документов Совета Европы в перспективе движения к стройной системе европейского законодательства.

Процесс имплементации норм Совета Европы в национальное законодательство России не прост и потому, что основная часть конвенций Совета Европы была принята без участия России.

В связи с этим важное значение имеет проблема различия юридической терминологии в России и в европейских странах. В процессе присоединения России к той или иной конвенции мы сталкиваемся с тем, что определения понятий, термины, используемые в европейских актах, не совпадают с определениями и терминами внутреннего российского законодательства. Например, понятия "арест" и "задержание": в различных странах существует около 20 вариантов различного юридического понимания смысла указанных терминов. Также известна проблема с понятием "судебное преследование", аналога которому не существует в российском законодательстве.

Решение этой проблемы лежит на пути разработки словарей терминов, определения соответствия терминов языка конвенций терминологии внутреннего законодательства, разработки комментариев конвенций Совета Европы. Полагаем необходимым подготовить и опубликовать тезаурус, содержащий термины, используемые в международных договорах Российской Федерации. При этом важно учитывать их закрепление в Конституции Российской Федерации и раскрытие в законодательстве Российской Федерации. Также целесообразно было бы подготовить соответствующий комментарий к тезаурусу с привлечением авторитетных российских и зарубежных ученых-юристов, специалистов Совета Европы и практиков.

В результате принятия России в Совет Европы перед Государственной Думой была поставлена задача проведения правовой экспертизы законопроектов с учетом решений Совета Европы и Европейского Суда по правам человека. Эта проблема возникла уже в практической плоскости, при рассмотрении ряда законопроектов, которые Дума в последнее время принимала. Среди них, например, такой значимый, как Уголовно-процессуальный кодекс.

Когда возникает какая-то отдельная проблема по тому или иному законопроекту - для нас трудностей нет. С помощью наших коллег из других государственных органов мы справляемся с конкретной проблемой, связанной с применением решений Совета Европы и Европейского Суда по правам человека. Некоторые решения Совета Европы мы хорошо знаем, используем их как в законопроектной деятельности, так и в правоприменительной, и подходим к решению отдельных проблем с учетом того понимания, которое имеется в Совете Европы.

Однако масштабного, общего видения всего европейского правового поля мы не имеем, не имеем цельной системы представлений о всей совокупности нормативных правовых актов Совета Европы. Одна из причин такого положения состоит в том, что в Правовом управлении не имеется всех правовых актов Совета Европы на русском языке. С помощью Совета Европы в рамках нашего сотрудничества мы пытаемся эту проблему решить. При этом следует отметить, что это проблема не только федерального законодателя, но и законодателя регионального. Региональное законодательство также должно соответствовать решениям Совета Европы, Европейского Суда, которые обязательны для всех уровней правового регулирования. Сегодня на повестке дня Государственной Думы - задача выстроить систему учета решений Совета Европы в масштабах всей страны. Уже сегодня в нашей практике возникают ситуации, когда мы апеллируем непосредственно к решениям Совета Европы и Европейского Суда по правам человека.

Следует иметь в виду, что имеются правовые акты Совета Европы, которые уже сегодня обязательны для России: ратифицированные Российской Федерацией или те, которые действуют в отношении Российской Федерации как государства - продолжателя СССР (были ратифицированы еще Советским Союзом). Эти решения, после того, как Российская Федерация вступила в Совет Европы, стали обязательными для России, и в отношении этих нормативных актов уже не может быть сомнений, должны они исполняться или нет. Есть решения Европейского Суда по правам человека, они также для нас в определенной степени обязательны: мы не можем не исходить из этих решений или принимать законы, противоречащие складывающейся практике Европейского Суда. Необходимо помнить о том, что российскими гражданами в Европейском Суде уже выиграно два дела против Российской Федерации.

Помимо указанных решений, в Совете Европы имеется богатый нормативный материал, который мы также должны использовать уже сейчас. Речь идет о массиве подписанных, но не ратифицированных Российской Федерации конвенций.

И наконец, имеются не подписанные Россией, но принятые Советом Европы конвенции. Естественно, что присоединению к некоторым конвенциям мешают недостатки нашего внутреннего законодательства, и надо его приводить в соответствие с решениями Совета Европы. Однако при разработке новых законов необходимо принимать во внимание даже эти не подписанные Россией конвенции. Иначе после принятия новых законов без учета норм, содержащихся в этих конвенциях (которые для России еще не действуют), мы можем иметь серьезные проблемы в дальнейшем при ратификации указанных конвенций.

Если говорить о масштабе проблемы, то в настоящее время около 70 процентов конвенций Совета Европы не подписаны и не ратифицированы Российской Федерацией (132 конвенции). Однако Правовой департамент Совета Европы ориентирует нас на более узкий перечень из 35 конвенций, которые, по их мнению, должны нами прорабатываться в первоочередном режиме.

Некоторые из них касаются важных вопросов, сопряженных с необходимостью развития нашего законодательства. Без работы с текстами этих конвенций трудно представить полноценное развитие современного законодательного процесса. Если мы сегодня не наладим в Государственной Думе работу с неподписанными конвенциями, подписывать их впоследствии будет достаточно тяжело, потому что накапливается масса нового законодательного материала, который будет просто препятствовать подписанию новых конвенций, поскольку исполнять их с учетом нового, принимаемого в настоящее время законодательного материала будет затруднительно.

Правовое управление уже имеет практику работы с конвенциями, которые Российская Федерация намеревается подписывать и ратифицировать - например, с конвенцией о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, с европейской конвенцией о киберпреступности, с конвенцией о ттбиомедицинетт. Эта практика показывает, что готовящиеся в Государственной Думе законодательные акты не в полной мере учитывают нормы и требования, содержащиеся в конвенциях.

Например, в Государственной Думе принят в первом чтении закон о противодействии коррупции. Правовое управление провело анализ на соответствие его действующим конвенциям - в основном соответствие имеется. Однако новые конвенции идут гораздо дальше и требуют более полной регламентации определенных процедур, которые должны быть закреплены у нас во внутреннем законодательстве.

То же касается и конвенции по киберпреступности: возможность ее применения не нашла отражения в многочисленных изменениях в Уголовный кодекс, которые готовятся в Государственной Думе.

Необходимо работать с опережением, иначе в каждом случае при подходе к подписанию и ратификации подобных конвенций возникнут трудности в их адаптации к нашему законодательству.

В настоящее время Правовым управлением Аппарата Государственной Думы достигнута договоренность с Советом Европы о том, что Правовой департамент Совета Европы будет работать над переводом на русский язык не подписанных Россией конвенций, сделает перевод названий и резюме каждой конвенции, а также электронный каталог с поисковой системой, который позволит специалистам Правового управления определять по меньшей мере сферу применения той или иной конвенции. Это поможет ориентироваться в правовом регулировании, осуществляемом Советом Европы, и в случае необходимости ту или иную конвенцию перевести полностью для учета при проведении правовой экспертизы законопроектов. Несмотря на то, что переводы будут носить неофициальный характер, это позволит нам начать работать в указанном направлении. Доработка такого неофициального подстрочного перевода потребует не только участия сотрудников Правового управления, но и участия специализированных переводчиков и квалифицированных юристов.

Для того, чтобы был дан старт этой работе, Председатель Государственной Думы Г.Н. Селезнев обратился к Генеральному секретарю Совета Европы В. Швим-меру.

Однако отсутствием у федерального законодателя широких возможностей доступа к нормативным актам Совета Европы проблема не ограничивается. Выявлен интересный факт: в нашей стране сколько-нибудь полной информацией о решениях Совета Европы и Европейского Суда не обладает ни один государственный орган.

Поэтому сегодня Государственная Дума работает над созданием информационной базы о решениях Совета Европы, которая будет доступна не только федеральному законодателю, не только депутатам Государственной Думы и ее Аппарату, но и всем участникам законотворческого процесса. Как было отмечено ранее, учитывать нормы Совета Европы нужно не только на стадии принятия, но и на стадии разработки законопроектов. Уже существует масса конвенций, которые требуют учета - и в сфере информации, и в сфере здравоохранения, и в сфере прав человек, и в сфере борьбы с преступностью - при принятии целого ряда законопроектов.

К следующей сессии Правовое управление планирует начать указывать в своих заключениях, учтены ли рекомендации Совета Европы, учтены ли решения Европейского Суда по правам человека в том или ином законопроекте. Сегодня Правовое управление готовится к этому сложнейшему процессу, приступило к обучению специалистов Аппарата.

Правовое управление подготовило на своем сайте перечень электронных адресов организаций, обладающих информацией об актах Совета Европы. Тем самым информация стала доступна депутатам Государственной Думы и сотрудникам ее Аппарата. Правовое управление оказывает помощь депутатам Государственной Думы, специалистам Аппарата Государственной Думы в навигации, в доступе к соответствующей информации.

Однако информация достаточно ограниченна. Даже Информационный центр Совета Европы не содержит полного перечня конвенций Совета Европы на русском языке. В Интернете на сайте Информационного центра Совета Европы соответствующие страницы "вывешены", однако при обращении к ним обнаруживается, что страница на самом деле отсутствует.

Правовым управлением начат подбор информации и на бумажных носителях. Существуют отдельные сборники наиболее важных решений, они весьма актуальны. Однако они не дают главного - не содержат исчерпывающего перечня решений Совета Европы, обязательных для Российской Федерации.

Помимо проблемы существования и полноты будущей базы нормативных правовых актов Совета Европы необходимо будет решить и проблему доступности этой базы для широкого круга субъектов. Прежде всего это депутаты Государственной Думы и специалисты Аппарата Государственной Думы. Но, кроме федерального законодателя, есть еще и законодатель в субъектах Российской Федерации. Обеспечить доступ к этой информации важно, помимо законодательных органов, также и правоприменительным органам, судам, иным государственным органам. Только при обеспечении широкого доступа юристов к этим базам можно создать среду, в которой нормы Совета Европы станут работающими. Это позволит Российской Федерации не только выйти на европейский уровень во внутреннем законодательстве, но и влиять на процесс развития европейского законодательства в целом.

ЛАЗАРЕВ Валерий Васильевич,
заместитель начальника Правового управления
Аппарата Государственной Думы
едерального Собрания Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор,
Российская Федерация

ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА КАК КРИТЕРИЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЗАКОНА

Известный трюизм о том, что практика является критерием истины, непригоден в оценке закона. Содержащиеся в нем положения представляют собой особого рода суждения, которые оценивать в понятиях "ratio" - все равно, что связывать их истинность с расположением звезд. Нормы права - суждения долженствования. Это императивы. Часто категорические. Часто морализаторские. И всегда в той или иной степени политизированные. Оценивать их следует в категориях эффективности. И в этом аспекте практика реализации закона - один из надежных критериев.

Почему правоприменительную (чуть шире - правореализующую) практику следует использовать в оценке закона в первую очередь? Потому что все нормы права адресованы практике. Они и правовые потому, что со всей очевидностью (в силу принудительного характера) рассчитаны на действие, на проведение в жизнь. И это как бы право не понимать. Даже если не сводить его к законодательству в широком смысле этого слова. Своего рода исключение составит разве что понимание права в духе правового реализма, когда правом объявляют саму практику, то, что сделает судья или администратор. Впрочем, и там не уйти от практики реализации созданных прецедентов.

Кстати, сам правовой реализм формировался в период, когда правоприменительная практика, вместо того, чтобы служить закону, составляла ему конкуренцию. Правоприменительные акты выступали тогда прямым свидетельством неэффективности законов, кризиса законодательной деятельности, кризиса законности. Европа на рубеже позапрошлого и прошлого веков и Россия на рубеже прошлого и нашего века дают примеры отхода от созданных и ставших невыносимыми в силу изменившихся условий законов, прямого пренебрежения ими и официальной апелляции к судебным решениям. Однако, если отвлечься от периодов экстремальных условий общественного развития, не следовало бы противопоставлять законотворчество и правоприменение и усматривать причины недостижения социальных целей то в законах, то в актах применения права. Есть и общие, внеправовые факторы, которые следует учитывать. У нас довольно часто эффективность законодательства в целом и эффективность отдельных законов пытаются связать с единственным фактором - с состоянием правоприменительной практики, с работой правоприменительных органов. Между тем, из того, что наши суды и правоохранительные органы в развале, в отчуждении и не выполняют своих задач, не всегда следует, что законы неэффективны.

Действие законов, их эффективность зависит от множества факторов, от системы факторов, действующих не только с неизбежной закономерностью, но и синергетически. Это экономические, политические, идеологические и собственно юридические факторы.

Казалось бы правоприменительные акты, правоприменительную практику надо искать в собственно юридической материи. Нет. Сегодня сама правоприменительная деятельность - в разной степени деятельность экономическая, политическая и даже идеологическая.

В теоретическом анализе и практическом измерении нуждается эффективность, во-первых, системы правового воздействия в целом, во-вторых, системы нормативного юридического воздействия (правового регулирования в собственном смысле этого слова) и, в-третьих, системы юридического воздействия с помощью индивидуальных актов.

В рамках названных направлений можно указать, например, на актуальность изучения эффективности: а) законодательных актов; б) подзаконных нормативных актов; в) актов исполнения права; г) актов нормативного или казуального толкования права; д) актов применения права и так далее. Естественно, что приводимая система позволяет конкретизировать объекты исследования вплоть до отдельных разновидностей и единичных актов соответствующего звена.

Об эффективности любого правового акта можно говорить постольку, поскольку он имеет свою, вполне определенную цель, отличную от целей иных средств правового воздействия. Если закон используется по необходимости, если он - не лишнее звено в механизме правового регулирования, значит, на него рассчитывают, от него ожидают определенного эффекта.

Но эффективность закона проявляется еще и в том, что он приносит определенный результат совместно с другими средствами правового воздействия. Как раз это обстоятельство требует системного подхода к изучению правового регулирования в широком смысле слова.

Понятие эффективности предполагает определенный элемент сравнения. Всегда важно знать, какие методы и средства приносят наибольшие результаты, а какие действуют с меньшей отдачей. Однако при сопоставлении эффективности закона и правоприменительного акта нужно иметь в виду, что, несмотря на свои специфические задачи, они служат одной общей цели: вносить порядок в общественные отношения.

Сам факт неуклонного исполнения и систематического использования норм, адресованных правоприменителю, по общему правилу свидетельствует (хотя бы и с формальной стороны) об их эффективности. Для названных норм правоприменительные акты являются в известном смысле и целью, и результатом ее реализации. Если норма предписывает, например, возбуждение уголовного дела при определенных условиях, то вынесение следователем соответствующего постановления будет удовлетворением ближайшей цели и достижением результата, преследуемого нормой в данном конкретном случае.

Без учета эффекта правоприменительных действий нельзя вынести суждение об эффективности тех обязывающих и управомочивающих предписаний, которые реализуются гражданами и организациями при посредничестве правоприменительных органов. Вполне может случиться так, что решающую роль в достижении планируемых законодателем результатов сыграют не сами нормативные акты (страдающие иногда серьезными недостатками), а надлежащие действия субъектов применения права. Правда, здесь не идет речь об обнаружении "фиктивной результативности нормы", когда цель достигается и без ее влияния. Деятельность субъектов не именовалась бы правоприменительной, если бы заменяла действие нормативных актов.

Показателем эффективности нормативного регулирования правоприменение служит и в том отношении, что характеризует средства, избираемые законодателем для полного осуществления своей воли. Законодатель сознательно идет на дополнительные расходы (в том числе материального порядка), устанавливая необходимость вмешательства подчиненных органов в процесс реализации права. Конечно, эти затраты окупаются, они необходимы, но при любых обстоятельствах они входят в стоимость урегулирования общественных отношений посредством права.

Эффективность закона и эффективность правоприменительного акта соотносятся между собой, как общее и особенное. В самом широком смысле эффективность закона включает в себя результативность действия всех средств, призванных обеспечить достижение его целей. Поэтому было бы не совсем точно оценивать работу правоприменителей с точки зрения полноты и реальности достижения результатов, преследуемых законами. Не исключены случаи, когда правоприменительные органы действуют безупречно, но на правотворческом или каком-то другом уровне какие-то звенья не срабатывают, и в итоге желаемый правовой эффект не наступает. Суд, например, может достоверно установить обстоятельства совершения преступления и степень виновности подсудимого, правильно квалифицировать деяние и, в соответствии с законом, учитывая личность правонарушителя, определить меру наказания. И если осужденный после отбытия срока наказания вновь совершает преступление, возможно предположение или о несовершенстве правовой нормы, устанавливающей ответственность за соответствующее деяние, или о несовершенстве исправительно-трудового законодательства, или о недостатках в работе исправительно-трудовых учреждений. Не исключены также и другие гипотезы.

Чтобы точно знать о дефектах в том или ином звене механизма правового воздействия, нужно иметь представление о критериях эффективности каждого из них. Это необходимо еще и для того, чтобы не обезличивать ответственность в деле проведения правовых предписаний в жизнь.

Итак, как нормы закона, так и предписания правоприменительных актов преследуют в конечном счете одни и те же цели: утвердить порядок, справедливость, истину, равенство.

С учетом сказанного можно сделать следующий вывод: полная эффективность закона достигается тогда, когда все его цели - и ближайшие, и отдаленные, и конечные - выполнены с наименьшим ущербом для различных социальных ценностей, с меньшими экономическими затратами, в наиболее короткий срок.

Возникает вопрос, может ли правоприменительная практика (если да, то в каких случаях) свидетельствовать об обратном явлении - об эффективности закона со знаком "минус"?

Возможность эффективности правовой нормы с отрицательным значением наглядно проявляется в той ее простейшей формуле, когда эффективность изображается дробью, в числителе которой разница между целями достигнутой и планируемой, а в знаменателе произведенные затраты. Знаменатель (произведенные затраты) может оказаться большим, нежели числитель, в результате чего эффективность получит минусовое выражение. Однако математика может и спасовать перед социально-политическими ценностями. Давно признано, что дешевое правосудие дорого обходится. Точно так же и о законе можно сказать: он мало чего будет стоить, если не потратиться на его проведение в жизнь, в том числе и на эффективное правосудие. Более того, в науке признавалось и то, что если основная цель запроектированного закона приобретает особенно существенное значение, он может быть принят, несмотря на то, что повлечет за собой и некоторые неустранимые отрицательные последствия {Иоффе О.С.).

Издержки и отрицательные последствия могут быть самыми разными, порой совершенно неоправданными. Скажем, правоприменительная практика потому является важным фактором и показателем эффективности закона, что она обеспечивает надлежащие сроки проведения требований закона в жизнь. А если, как это имеет место сегодня, сроки расследования уголовных дел растягиваются на годы, если после нескольких лет содержания обвиняемых под стражей дела в отношении их прекращаются? Следовательно, вывод об отрицательном значении "эффективности" придется, видимо, сделать, если закон не выполняет своих целей или выполняет их с непомерно высокими издержками. Случается и так, что практика выявляет такой нежелательный социальный эффект, причиной которого является сам закон, что он оказывается несоизмеримым с положительным эффектом.

Стефан МАГНУССОН,
судья Верховного Суда Швеции,
Швеция

РОЛЬ ЗАКОНОПРОЕКТОВ КАК ПРОВОДНИКА НОРМ: АНАЛИЗ И ПРОГНОЗ

1* Введение

Одна из основных функций законодательства - установление норм. Обычно законы также представляют санкции, которые применяются в случае несоблюдения норм. В случае уголовного права типичной санкцией является уголовное наказание, в то время как в гражданском и административном праве наблюдается большее разнообразие санкций, таких как признание недействительности сделки, возмещение убытков, приостановка лицензий и административные наказания.

Очевидно, что общественные нормы и стандарты существуют не только благодаря статьям закона. Общественная жизнь основана на многих других правилах, как писаных, так и неписаных, некоторые из которых имеют глубокие исторические корни. В области права принцип "pacta sunt servanda", хотя и отражается в современных положениях законов, может рассматриваться как правило, которое долгое время существовало вне рамок закона и имело фундаментальное значение.

Законодатели, как и социологи, иногда говорят об общественном мнении (общественной морали). Если такое понятие существует - на этот счет существует много разных мнений - имеются основания предположить, что оно в значительной степени подвержено влиянию существующего законодательства, включая санкции, предусмотренные законами. Тем не менее сами законодатели, похоже, осознают, что общественное мнение также формируется другими факторами. Зачастую, когда представляется новый закон, делается ссылка на общественное мнение.

Положения закона направлены не только на обычных граждан. Другими важными "целевыми" группами являются суды и административные власти. Очевидно, что суды имеют важную функцию в отношении применения санкций. Это относится как к уголовному, так и к гражданскому и административному праву. Однако применение административного права в большой степени находится в ведении административных органов.

Суды и административные власти могут также рассматриваться как посредники между законодателем и гражданами. Помимо всего прочего, они могут играть важную роль в вопросе информирования населения о законах.

В этом докладе я буду говорить главным образом о положениях закона, которые направлены на обычных граждан. Я рассмотрю степень эффективности такого законодательства и его поддержки общественным мнением, а также выскажу соображения по поводу того, как эти показатели могут быть улучшены.

Во втором разделе я коснусь вопроса о том, как измерить эффективность положений закона. Наконец, я коснусь вопросов гласности и языка законов. Я также остановлюсь на проблеме важности жестких санкций и строгого контроля как метода повышения эффективности законов. Последний раздел, завершающийся выводами, посвящен вопросам взаимосвязи между законом и общественным мнением.

Вопрос о степени соблюдения законов широко обсуждается социологами и криминологами. Существует общее понимание того, что, с одной стороны, имеется большой интерес к изучению этого вопроса, но, с другой стороны, сложно добиться каких-либо определенных и надежных результатов. Как замечалось, даже если поведение людей меняется при введении в действие того или иного закона, это может произойти под влиянием многих факторов, в том числе не связанных с новым законодательством.

Что касается роли уголовного права, часто источником информации выступает официальная статистика уровня преступности. Однако эксперты, очевидно, соглашаются с тем, что уголовная статистика в большинстве случаев дает неудовлетворительную картину существующей преступности. Картина зачастую слишком оптимистична. Особенно в отношении некоторых типов преступлений, таких как сексуальные и бытовые преступления, имеются основания полагать, что многие случаи остаются незарегистрированными. Кроме того, вероятность раскрытия подобных преступлений очень мала.

В Швеции были проведены обширные исследования в отношении вождения автомобиля в состоянии алкогольного опьянения и воздействия законодательства в этой области. Одно из таких исследований [27], проведенное в 1964 году, показало, что на самом деле вождение в пьяном виде имело место в десять раз чаще, чем это следует из официальной уголовной статистики.

Что касается гражданского и административного права, то также трудно измерить воздействие законодательства. Проведенные исследования показывают, что даже если закон довольно широко известен среди тех, кого он касается, его практическое воздействие может быть ограничено [28].

В некоторых сферах, где применение законов контролируется активными и сильными организациями и властями, имеются основания предположить, что эффективность законов будет выше. В качестве примера можно упомянуть законы о защите потребителей и трудовое законодательство.

3* Информирование о новых законах

Принятые законы обычно публикуются в официальных изданиях (в Швеции - в "Svensk Forfattmngssamling"). Среди подписчиков этих изданий - суды, административные власти и частные адвокаты. Однако можно предположить, что такие публикации не слишком часто читаются обычными гражданами. Таким образом, для этой группы населения должны использоваться другие методы распространения информации о новых законах.

В первую очередь эта ответственность ложится на законодателя или представителя законодателя, например, соответствующее министерство. Когда принимается новый закон, министерство, например, может устроить пресс-конференцию и выпустить официальные сообщения для печати. Министерство может также распространять информацию путем издания буклетов и других подобных материалов. В последние годы современные электронные информационные технологии открыли новые широкие возможности.

Суды и административные органы могут также играть важную роль в информировании о законодательстве, особенно в случаях, когда административной власти доверены вопросы контроля применения закона. Естественно, что эти власти также публикуют печатный материал, в котором представляется и комментируется закон. Частные организации, например, профсоюзы и ассоциации потребителей, также могут играть подобную роль в своей сфере.

Очевидна значительная роль газет и других средств массовой информации в этом контексте. Средства массовой информации могут служить важным посредником между законодателем и гражданами, как распространяя непосредственную информацию о новом законе, так и информируя о судебных делах и административных вопросах. Проблема, однако, заключается в том, что при выборе материалов средства массовой информации иногда руководствуются иными приоритетами, чем законодатели. В отношении нового законодательства средства массовой информации имеют тенденцию освещать неоднозначные, спорные законы. Что касается судебных дел, средства массовой информации зачастую отдают предпочтение серьезным уголовным делам или гражданским делам, в которых участвуют знаменитости. Другая проблема заключается в отсутствии в нужный момент экспертного мнения для подачи правильной информации о новом законе или судебном деле.

В качестве примера успешного информирования о новом законе в Швеции упомяну закон, запрещающий телесные наказания (порку) детей, который был представлен в Швеции в 70-х годах. Согласно этому закону телесные наказания запрещались не только в школах и подобных учреждениях, но также и в семьях. Как только закон был принят парламентом, Министерство юстиции распространило обширный информационный материал, включая официальные сообщения для печати и буклеты. Закон также широко обсуждался в газетах и других средствах массовой информации. Можно предположить, что общественное внимание к новому закону, по крайней мере на начальной стадии, было привлечено из-за его неоднозначности. Тем не менее в результате закон стал широко известен в короткие сроки. Ниже я коснусь также вопроса о том, был ли закон принят общественным мнением.

4* Язык и стиль законов

Очевидно, что закон, предназначенный для обычных граждан, должен быть написан так, чтобы граждане без больших затруднений могли прочитать и понять его. Однако всем известно, что это не всегда так.

В течение долгого времени в различных странах законодатели, по-видимому, не отягощали себя проблемой написания читабельных законов. Положения законов писались экспертами-юристами, которые видели основных адресатов в других экспертах-юристах. В результате рядовые граждане зачастую были не способны понять законы без юридической помощи. Стиль, используемый в законах, также получил дурную репутацию.

Однако ситуация изменилась. Все больше внимания стало привлекаться к необходимости ясных и простых формулировок положений законов. С этой целью в процессе подготовки законопроектов для консультаций часто привлекаются эксперты-лингвисты. В Швеции была разработана система, которая обеспечивала тщательное изучение каждого законопроекта особым департаментом Министерства юстиции, состоящим из экспертов-лингвистов, прежде чем законопроект направлялся в парламент.

В идеале каждый гражданин должен быть в состоянии прочитать и предвидеть последствия имеющего к нему отношение закона, но на практике такая цель не всегда может быть достигнута. Одна из проблем состоит в том, что законодатель не всегда может избежать использования технических терминов и юридических клише. Другая проблема заключается в том, что зачастую законодателю трудно предвидеть все практические ситуации, которые могут возникнуть, и сформулировать закон так, чтобы все ситуации были детально охвачены. По этой причине законодателю часто приходится использовать общие фразы, такие как "если имеются особые причины...". Такие фразы и выражения мешают гражданам предвидеть последствия закона.

Тем не менее, даже если идеальная цель не может быть достигнута, необходимо, чтобы законодатель при подготовке законопроектов не забывал о важности написания понятного текста. В этом контексте необходимо подчеркнуть, что речь идет не только об отдельных словах и выражениях. Может быть, даже еще более важной оказывается структура текста. Помогают структурировать текст заголовки.

5* Жесткие санкции и строгий контроль как метод повышения эффективности законов

Как говорилось выше, законы, устанавливающие нормы для граждан, обычно содержат упоминание о санкциях, наступающих в случае несоблюдения закона. Заявлялось даже, что норма не может быть представлена в законе, если она не сопровождается санкциями.

Тем не менее необходимо помнить, что в современном законодательстве существует большое разнообразие санкций. Это касается не только гражданского и административного права, но также и уголовного права. Правда, уголовное право отличается тем, что основные предусмотренные санкции - это уголовные наказания. Но классические формы наказаний - тюрьма и штрафы - были дополнены множеством альтернативных наказаний, таких как испытательный срок, общественные работы и электронное наблюдение.

В Швеции, как в других странах, идет реформаторская работа, направленная на декриминализацию некоторых действий и замену наказаний административными санкциями. Даже если действие все еще считается уголовным преступлением, оно может повлечь санкции не только в виде уголовных наказаний, но и виде административных санкций, таких как, например, временное лишение водительских прав в сфере дорожного движения.

При обсуждении того, как улучшить эффективность уголовного права, политические деятели часто предлагают ужесточение предусмотренных санкций. Такие предложения основываются на предположениях о том, что санкции имеют сильный профилактический эффект и что, соответственно, индивидуум воздержится от совершения преступления ввиду предусмотренного сурового наказания.

Среди криминалистов преобладает мнение, что санкции могут иметь общий профилактический эффект, но очень трудно, если не невозможно, измерить такой эффект. В любом случае есть основания предположить, что эффект санкций изменяется в зависимости от преступления. Таким образом, возможно, человек, планирующий совершить экономическое преступление, более склонен задуматься о грозящем наказании, чем человек, совершающий насильственное преступление. В случае насильственных преступлений, индивидуум часто так "пьян, возбужден, расстроен, в таком нервном и неуравновешенном состоянии", что не способен осознать риск факта наступления и серьезности наказания.

Как упоминалось выше, в Швеции были проведены обширные исследования по проблемам вождения в нетрезвом состоянии и эффективности законодательства в этой области. Среди прочего были сделаны попытки выяснить, как водители оценивают различные санкции с точки зрения их жесткости и социальных последствий. В соответствии с докладом, изданном в 1972 году (SOU 1972:2 часть 3), среди водителей преобладало мнение, что штрафы не имеют никаких отрицательных социальных последствий, и что заключение под стражу имеет сравнительно ограниченные отрицательные последствия. Однако временное лишение водительских прав имело гораздо большие отрицательные последствия, чем штрафы, и неизмеримо большие, чем заключение под стражу.

Эффективность уголовных санкций с точки зрения профилактики преступности на уровне отдельной личности широко изучалась шведским социологом Уллой Бон-десон. Одно из ее заключений: тюрьмы неизбежно воспитывают тюремную психологию, тюремные субкультуры способствуют криминализации. Таким образом, для предотвращения рецидивной преступности должны использоваться не предусматривающие содержание под стражей санкции, а не лишение свободы. Исследования Уллы Бондесон также показывают, что вопреки заключениям многих политических деятелей, общественное мнение - не помеха для реформ в системе уголовного правосудия [29].

Как в случае с уголовными санкциями, трудно измерить общий профилактический эффект санкций в области гражданского и административного права. Однако можно предположить, что как физические, так и юридические лица в большинстве принимают во внимание серьезность возможных санкций. Также нужно учитывать, что административные наказания могут выражаться в очень значительных суммах.

Как было сказано выше, исследования показывают, что водители считают временное лишение водительских прав очень серьезной санкцией и что, соответственно, риск такого наказания является сильным профилактическим фактором. Имеются основания полагать, что риск временного лишения лицензии имеет такое же значение и в других областях. В качестве примера можно привести ресторанный бизнес. Комитеты, изучающие эту отрасль в Швеции, пришли к выводу, что наиболее эффективным средством заставить владельцев ресторанов платить налоги и делать другие отчисления является угроза приостановки действия лицензии ресторана на продажу алкоголя.

Часто говорят, что более важным фактором для предотвращения преступлений является риск раскрытия преступления, а не серьезность наказания. Это предположение подтверждается шведскими исследованиями в области вождения в состоянии алкогольного опьянения. Также в отношении других видов преступлений, например, налоговых преступлений, исследования показывают, что риск раскрытия играет важную роль.

Из вышесказанного следует, что при создании нового закона, содержащего нормы и санкции, законодатель должен позаботиться об эффективной системе контроля. Иногда лучшим решением может стать создание нового органа, ответственного за обеспечение выполнения закона. Чтобы сделать надзорную работу более эффективной, законодатель должен удостовериться, что надзорный орган имеет в своем распоряжении соответствующие средства принуждения.

Что касается эффективности уголовного законодательства, очевидно, что большое значение имеет наличие адекватных ресурсов у полиции. Однако здесь, как и в случае с учреждением новых надзорных органов, законодатель может столкнуться с трудными, если не непреодолимыми, бюджетными проблемами.

6* Закон и общественное мнение

6.1. Общие замечания

Широко обсуждается вопрос о связи между общественным мнением (общественной моралью) и законом. Должны ли законодатели принимать во внимание общественное мнение при создании или изменении законов, или они имеют право его игнорировать?

Можно сказать, что в демократическом обществе законодатели обязаны прислушиваться к "голосу народа". Если они этого не делают, они рискуют стать экс-законодателями. Также говорят, что если закон противоречит общественным стандартам, он рискует оказаться неэффективным. Закон может содержать санкции, которые последуют в случае несоблюдения закона, но санкции, в конечном счете, не будут работать в случае неприятия их обществом.

Тогда возникает вопрос о том, что понимается под "общественным мнением" и как оно может быть измерено. Является ли мнение "общественным", если оно поддерживается большинством взрослого населения? Или оно должно быть поддержано двумя третями или больше? Может быть, законодатель не должен пытаться установить "общественное мнение", а удовольствоваться "преобладающим мнением"?

Другая проблема состоит в том, что отношение к некоторым вопросам может варьироваться среди различных групп населения. И даже если то или иное мнение широко распространено, оно может быстро меняться.

В Швеции, как в других странах, законодательный процесс обычно включает всестороннюю исследовательскую работу. Предлагаемый законопроект часто основывается на докладе правительственного комитета, который может включать не только экспертов-юристов, но и парламентариев и других представителей граждан.

Комитет может заблаговременно провести широкие опросы, например, путем рассылки анкет и организации слушаний. Опубликованный доклад комитета в большинстве случаев направляется на рассмотрение и обсуждение в различные инстанции еще до того, как правительство определит свою официальную позицию и подготовит законопроект для парламента.

Таким образом, при подготовке законопроекта правительство располагает обширной информацией о мнениях различных общественных групп по данному вопросу. Тем не менее чаще всего такого рода информация сводится к мнениям экспертов и заинтересованных лиц. Вряд ли можно принять как данность то, что эти мнения всегда отражают точку зрения широких слоев населения по той или иной проблеме.

Трудность определения общественного мнения по тому или иному вопросу - не единственная проблема в данном контексте. Другая проблема заключается в том, что даже в ситуации, когда общественное мнение очевидно, оно может основываться на ограниченном знании соответствующих фактов. Необходимо принимать во внимание и то, что в современном обществе многие вопросы сложны и требуют особой компетенции и проведения опросов.

В свете вышесказанного очевидно то, что законодательство не может основываться исключительно на общественном мнении. Подчас законодателю приходится брать инициативу в свои руки вместо того, чтобы просто следовать преобладающим мнениям и отношениям. В результате возникают многие вопросы, например, в какой степени возможно изменить точку зрения людей по той или иной проблеме с помощью законодательства.

6.2. Общественное мнение и уголовное право

Соотношение общественного мнения и права обсуждалось, во-первых, в отношении уголовного права. Здесь уместно процитировать доклад, опубликованный в 1986 году одним из правительственных комитетов Швеции по реформированию шведской системы наказаний. Комитет постановил, что при определении наказания за те или иные преступления общественное мнение приобретает особую важность. В то же время комитет подчеркнул сложность объективного определения общественного мнения. Таким образом, общественное мнение могло лишь в общих чертах послужить фундаментом для законодательства в сфере уголовного права.

Для выяснения общественного мнения по тем или иным вопросам в данной области Шведский Национальный Совет по профилактике преступности инициировал соответствующие исследования в 1994 году. Репрезентативной выборке шведского населения, а также группам судей, полицейским и отбывающим заключение в тюрьмах и условно была направлена анкета.

Исследования [30] показали, что общественную позицию (по крайней мере 90 процентов населения) возможно установить лишь по наиболее фундаментальным, общим вопросам, как-то: следует ли наказывать за убийство? Более 80 процентов рядовых граждан выразили мнение, что рецидивисты должны нести более суровое наказание, чем лица, не имеющие судимостей, при этом около 70 процентов опрашиваемых высказались за более длительное заключение лиц, осужденных за насильственные преступления, по сравнению с осужденными за экономические преступления.

В целом высказанные мнения рядовых граждан можно охарактеризовать как лишенные полутонов и полу оттенков. Так, например, при определении характера наказания за те или иные преступления опрашиваемые упустили, что возраст правонарушителя также имеет большое значение.

По ряду вопросов мнения рядовых граждан отличались от мнений опрашиваемых судей. В целом представители рядовых граждан чаще выступали за длительные сроки заключения, чем судьи. Такая тенденция прослеживалась как в отношении насильственных преступлений, так и экономических. Идея замены заключения условным также нашла более широкую поддержку у судей, чем у простых граждан. В то же время простые граждане более активно поддержали, например, идею "сделки о признании вины", суть которой заключается в том, что наказание может быть смягчено в случае сотрудничества обвиняемого с полицией или обвинением. Опрашиваемые граждане также занимали менее радикальную позицию по некоторым типам преступлений, как-то: гражданское неповиновение и продажа спиртных напитков несовершеннолетним.

В результате данных исследований можно прийти к едва ли неожиданному заключению, что судьи с большей готовностью принимают новое законодательство и стоящие за ним идеи.

При обсуждении соотношения права и общественного мнения часто упоминаются определенные типы преступлений. Среди них вождение в нетрезвом состоянии. Отмечалось, что в случае этого преступления законодатели часто осуществляли руководство и брали граждан под свою опеку. Путем введения жестких наказаний законодатели подчеркивали важность безопасности на дороге и отмечали опасности, связанные с употреблением алкоголя водителями. Таким образом, вопрос состоит в том, удалось ли законодателю оказать влияние на общественное отношение к вождению в нетрезвом состоянии.

Исследования, проведенные в Швеции, показали, что общественное мнение в отношении вождения в нетрезвом состоянии в последние годы изменилось. Тем не менее спорным остается вопрос, в какой мере это обусловлено "строгим" законодательством в данной сфере. Есть основания полагать, что важную роль сыграли и другие факторы, например, увеличивающееся количество машин на дороге и растущее число автокатастроф.

Так или иначе, преобладающее большинство шведских граждан сегодня, похоже, поддерживают более строгие законы, касающиеся вождения в нетрезвом состоянии. Есть даже основания полагать, что в некотором смысле общественное мнение настаивает на более суровых мерах, чем законодатели. Исследования, проведенные Шведским Национальным Советом по профилактике преступности, показали, что многие граждане не поддерживают замену тюремного заключения условным и другими видами наказания даже в наименее грубых случаях вождения в нетрезвом состоянии. По данному вопросу, видимо, существуют различия не только между позицией законодателя и людей вообще, но и между точкой зрения судей и обычных граждан.

Еще один вид преступлений, который следует упомянуть, - это уклонение от налогов. Вопреки ожиданиям результаты вышеупомянутых исследований не подкрепили мнение, что строгие законы, направленные против налогового мошенничества, находят слабую поддержку у широкой общественности. Действительно, проинтервьюированные граждане оценили налоговое мошенничество как менее грубое правонарушение, чем хищение и другие экономические преступления. Однако разница была незначительной.

Не ясно, в какой степени общее отношение к налоговым преступлениям обязано тому факту, что подобные преступления строго наказываются: за исключением незначительных нарушений, обычное наказание в таких случаях - тюрьма. Тем не менее законы могли сыграть решающую роль.

6.3. Общественное мнение и семейное право

Обращаясь к вопросу о соотношении между общественным мнением и гражданским правом, есть основания рассмотреть семейное право. В данной сфере особый интерес представляют законы, регулирующие опеку и обращение с детьми.

Как говорилось ранее, запрет на телесные наказания (порку) детей был введен в Швеции в 70-е годы. Первоначально идея введения такой нормы подвергалась суровой критике. Высказывалось мнение, что семьи должны сами решать, как воспитывать детей, и негоже законодателю вмешиваться в такие вопросы. Однако общественное мнение довольно быстро изменилось. Проведенный в 1994 году опрос показал, что более 90 процентов проинтервьюированных поддержали запрет на телесные наказания детей.

Изменения в общественном мнении относительно наказания детей могут быть результатом не только соответствующих законов, но и других факторов, например, общей дискуссии по вопросам семьи и некоторых нашумевших случаев жестокого обращения с детьми. Тем не менее вряд ли кто-то не согласится с тем, что законы в данной области сыграли значительную роль.

Что касается опеки над детьми, нормы шведского права постоянно менялись в течение последних лет. В сфере внимания реформаторов оказались такие вопросы, как, например, совместная опека над ребенком родителей после развода или в случае раздельного проживания супругов. Законы в данной области являются примером того, как законодатель в определенном смысле пытался принять во внимание общественное мнение. Тем не менее закон об опеке над ребенком в том виде, в котором он существует сейчас, в большой степени базируется на точке зрения общественных экспертов. Таким образом, приняв такие позиции за основу, законодатель взял инициативу и попытался повлиять на общественные представления. Удалось ли оказать на них влияние - пока еще остается неясным.

7* Заключение

В случае принятия закона законодатель должен уделить внимание распро странению информации о новом законе. Соответствующее министерство должно принять меры, например, по распространению информации, пресс-релизов и букле тов и организации пресс-конференций.

При составлении законопроекта законодатель не должен забывать о том, что текст закона должен быть максимально ясным и простым. Полезной может оказать ся лингвистическая экспертиза.

Нельзя считать само собой разумеющимся то, что законодатель обеспечивает эффективность закона и принятие закона обществом путем введения более жестких санкций. Тем не менее суровое наказание, вероятно, обладает общим превентивным эффектом, по крайней мере касательно экономических преступлений и нарушений гражданского и административного права.

При введении новых норм и санкций законодателю необходимо также поза ботиться об эффективной системе контроля, чтобы гарантировать неизбежность риска задержания совершивших правонарушения лиц.

При подготовке законопроекта законодателю важно иметь сведения о преоб ладающих позициях по данному вопросу не только среди экспертов, но и среди обычных граждан. Если закон противоречит общественному мнению, его принятие и проведение в жизнь может оказаться проблематичным. Потенциальная проблема, однако, состоит в том, что может оказаться трудным получить ясную картину того, каково общественное мнение по данному вопросу. Также неизбежно то, что иногда законодатель берет инициативу в свои руки и вместо того, чтобы просто следовать преобладающему общественному мнению, пытается изменить его. Существует мно жество примеров, показывающих, что изменение общественного мнения с помощью законов возможно.

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ С СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ИЛЬИНА Наталья Владимировна,
советник Правового управления
Аппарата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации,
Российская Федерация

ОЦЕНКА ЗАКОНОПРОЕКТОВ И ЭФФЕКТИВНОСТИ ИХ ПРИНЯТИЯ В ХОДЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ЧАСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ, ВНЕСЕННЫХ В ГОСУДАРСТВЕННУЮ ДУМУ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫМИ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫМИ) ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Период становления нового федерального законодательства после вступления в силу Конституции 1993 года ознаменовался взрывным ростом количества федеральных нормативных правовых актов (более 100 тысяч, из них более тысячи - федеральные законы [31]). Опережающими темпами росло правотворчество субъектов Российской Федерации, в том числе по проектам федеральных законов, вносимых в Государственную Думу законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации.

К сожалению, часто о количестве внесенных законопроектов или количестве принятых законов говорят как о достижении, отчитываясь за проделанную работу теми или иными субъектами права законодательной инициативы.

Однако негативной тенденцией такого роста является разрушение системности российского законодательства. Вал законопроектов приводит к ухудшению качества законов, к ошибкам, к внесению изменений и дополнений в только что принятые законы. Как следствие - низкое качество управленческих решений, неэффективность регулирования общественных отношений.

В Российской Федерации становление нового правового пространства осложнено особенностями федеративного устройства, большим количеством (89) субъектов Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти каждого из которых являются субъектами права законодательной инициативы по проектам федеральных законов.

Схожая проблема существует и в других федеративных государствах. Европейские юристы предупреждают нас о наступлении ситуации, когда огромное множество нормативных правовых актов различного уровня препятствует прозрачности, ясности регулирования конкретных общественных отношений. Так, президент Европейской ассоциации законодателей профессор У. Карпен предостерегает, что "через 20 лет Российская Федерация окажется в ситуации избыточности законов" [32].

Полагаем, что этот прогноз слишком оптимистичен.

Рассмотрим, какова эффективность участия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе на практике работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго (1996-1999 гг.) и текущего третьего (2000 - 2002 гг.) созывов.

Эффективность участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе

В период работы Государственной Думы второго созыва в 1996-1999 годах общее число внесенных всеми субъектами права законодательной инициативы в Государственную Думу законопроектов составило 4009. Законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации было внесено 949 законопроектов. Таким образом, субъекты Российской Федерации внесли в Государственную Думу второго созыва около 24 процентов от общего числа законопроектов, внесенных всеми субъектами права законодательной инициативы (напо-мним? что право законодательной инициативы, помимо законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации принадлежит также Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации (далее в тексте и на диаграммах - судьи по вопросам их ведения.)

Однако доля принятых Государственной Думой законов из числа законопроектов, внесенных в Государственную Думу субъектами Российской Федерации, существенно меньше. Если за указанный период Президент Российской Федерации подписал 719 законов (из проектов Думы второго созыва), то среди них законодательных инициатив субъектов Российской Федерации оказалось лишь 22. То есть доля инициатив субъектов Российской Федерации среди подписанных Президентом Российской Федерации законов оказалась 3,1 процента.

Рис. 1а

Рис. 1а. Доля законопроектов, внесенных законодательными (предстаБительными) органами власти субъектов Российской Федерации, от общего числа законопроектов, внесенных всеми субъектами права законодательной инициативы в Государственную Думу второго созыва

Рис. 1б

Рис. 1б. Доля подписанных Президентом Российской Федерации законов, внесенных законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации в Государственную Думу второго созыва, от общего количества законов, внесенных в Государственную Думу второго созыва и подписанных Президентом Российской Федерации

Рассмотрим, как проходят инициативы субъектов Российской Федерации через стадии законодательного процесса в Государственной Думе.

Судьба законодательных инициатив субъектов Российской Федерации, внесенных в Государственную Думу (законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения и архива Аппарата Государственной Думы1), далее уже фактически не зависит от субъекта Российской Федерации.

Законодательный процесс в Государственной Думе имеет несколько стадий. Внесенный законопроект рассматривается Советом Государственной Думы, и если он не соответствует требованиям статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы, Совет Государственной Думы возвращает законопроект инициатору. Таким образом, часть законопроектов "отсеивается [33] Советом Государственной Думы.

Если законопроект соответствует требованиям Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы, Совет Государственной Думы назначает комитет Государственной Думы ответственным по законопроекту; ответственный комитет готовит законопроект к рассмотрению Государственной Думой, представляет заключения с обоснованием необходимости принятия либо отклонения законопроекта, заключения Правового управления, иные документы. Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях (как правило), по результатам каждого чтения законопроект может быть принят или отклонен. Принятый (одобренный) закон далее рассматривается Советом Федерации и, если не отклонен Советом Федерации, направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

На каждой из стадий законодательного процесса происходят "потери". Так, в Государственной Думе второго созыва были внесены 4009 законопроектов, а подписано Президентом Российской Федерации за этот период 719 законов (17,9 процента от внесенных), в Государственной Думе третьего (текущего) созыва, соответственно, 3209 и 599 (18,6 процента от внесенных).

Какова эффективность прохождения законодательных инициатив субъектов Российской Федерации через обозначенные стадии законодательного процесса в Государственной Думе?

На следующей диаграмме представлено изменение количества законопроектов (из числа внесенных субъектами Российской Федерации в Государственную Думу второго созыва) по мере прохождения ими стадий законодательного процесса. Можно видеть, как "тают" законодательные инициативы субъектов Российской Федерации: внесено 949, подписано Президентом Российской Федерации 22 закона (из внесенных субъектами Российской Федерации). (Отметим, что учитывались законопроекты, внесенные только в Думу второго созыва; законопроекты, внесенные в Думу первого созыва и принятые Думой второго созыва, в расчет не принимались.)

Рис. 2

Рис. 2. Эффективность прохождения в Государственной Думе второго созыва законопроектов, внесенных в Государственную Думу второго созыва законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации

Таким образом, только около 2 процентов законодательных инициатив субъектов Российской Федерации стали законами в период работы Государственной Думы второго созыва в 1996- 1999 годах.

В Государственной Думе третьего созыва ситуация сохранилась. Проиллюстрируем этот факт.

В Государственную Думу третьего (текущего, неоконченного) созыва за шесть сессий (весенние и зимние сессии 2000, 2001, 2002 гг.) было внесено 3209 законопроектов. Законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации было внесено в Государственную Думу третьего созыва 996 законопроектов.

Рис. 3а

Рис. За. Доля законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации, от общего числа законопроектов, внесенных в Государственную Думу третьего созыва

То есть законодательные органы власти субъектов Российской Федерации внесли в Государственную Думу третьего созыва около 32 процентов от внесенных всеми субъектами права законодательной инициативы законопроектов.

А вот среди подписанных Президентом Российской Федерации законов доля инициатив субъектов Российской Федерации более чем в 10 раз меньше и составляет лишь около 3 процентов: подписано Президентом Российской Федерации 558 законов (из принятых (одобренных) Государственной Думой в этот период), и среди них лишь 18 законов были внесены субъектами Российской Федерации в Государственную Думу третьего созыва.

Рис. 3б

Рис. 3б, Доля подписанных Президентом Российской Федерации законов, внесенных законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации, от общего количества законов, подписанных Президентом Российской Федерации из принятых Государственной Думой третьего созыва

Как в Государственной Думе третьего созыва через стадии законодательного процесса проходило рассмотрение инициатив субъектов Российской Федерации, иллюстрирует следующая диаграмма.

Рис. 4

Рис. 4. Эффективность прохождения в Государственную Думу третьего созыва законопроектов, внесенных законодательными органами власти субъектов Российской Федерации в Государственную Думу третьего созыва

Из представленного следует, что менее 2 процентов законопроектов (1,8 процента) , внесенных законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации в Государственную Думу третьего созыва, стали законами!

Структура внесенных в Государственную Думу третьего созыва и структура подписанных Президентом Российской Федерации законопроектов в зависимости от того, кто из субъектов права законодательной инициативы явился автором законопроекта, выглядит следующим образом (объединены законопроекты, внесенные Советом Федерации и членами Совета Федерации; некоторые законопроекты внесены несколькими субъектами права законодательной инициативы).

Рис. 5а

Рис. 5а. Структура внесенных в Государственную Думу третьего созыва законопроектов (распределение по субъектам права законодательной инициативы)

Рис. 5б

Рис. 5б. Структура подписанных Президентом Российской Федерации законов в Государственной Думе Третьего созыва (распределение по субъектам права законодательной инициативы)

Таким образом, наиболее эффективным инициатором законов является Президент Российской Федерации (77 процентов подписанных законов из числа законодательных инициатив Президента Российской Федерации), а наименее эффективным - законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации (1,8 процента подписанных законов из числа законодательных инициатив субъектов Российской Федерации).

Если проанализировать не только количественные, но и качественные показатели, ситуация становится еще более удручающей. Например, в ходе весенней сессии 2002 года среди подписанных Президентом Российской Федерации законов только восемь были внесены законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации. Из этих восьми четыре закона касались создания районных судов и количества судебных участков в субъектах Российской Федерации.

В примерной программе законопроектной работы Государственной Думы имеются законопроекты, подлежащие первоочередному рассмотрению. В число законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению в Государственной Думе, включаются проекты наиболее ответственных, системообразующих законов, регулирующих наиболее важные общественные отношения. В период осенней сессии 2002 года в ходе реализации этой программы в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению, из 164 законопроектов лишь два законопроекта имеют в качестве субъекта права законодательной инициативы законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. Это законопроекты "О внесении изменений в Федеральный закон "О ветеранах" и Федеральный закон "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (о приведении к единообразию действующих правовых нормативных актов в части прав участников Великой Отечественной войны; совместно с более чем десятью депутатами Государственной Думы, также участвующими во внесении этих законопроектов) и "О внесении изменения и дополнений в Федеральный закон "О ветеранах" (в части социальной защиты ветеранов боевых действий на территории Российской Федерации; совместно с двумя депутатами Государственной Думы).

Рассмотрим, с чем связана низкая эффективность участия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Качество законопроектов, внесенных в Государственную Думу законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации

Проблема совершенствования законотворческого процесса, повышения качества законопроектов является приоритетом в программах правового сотрудничества Совета Европы. Оценка законодательства представляется неотъемлемой частью методологии законодательства. Современной тенденцией в оценке законодательства стало расширительное понимание экспертами Совета Европы оценки законодательства как (в том числе) оценки эффективности применения нормы, оценки воздействия законодательства с точки зрения достижения целей, поставленных законодателем при разработке законопроекта. Профессор Л. Мадер под "оценкой" подразумевает анализ и определение влияния законодательства [34].

Анализ законодательных инициатив, представленных в Государственную Думу субъектами Российской Федерации, показывает, что эти проекты имеют юридические недостатки, препятствующие в последующем принятию Государственной Думой соответствующего федерального закона. Распространенными являются следующие недостатки:

бессистемность правового регулирования;
отсутствие предмета законодательного регулирования в представленных законопроектах, отсутствие нормативного содержания, декларативность;
несоответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам;
отсутствие заключения Правительства Российской Федерации на проекты федеральных законов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета;
отсутствие финансово-экономического обоснования, отсутствие перечня актов, подлежащих изменению или отмене, отсутствие пояснительной записки;
законопроекты содержат положения о перераспределении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, расширении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
законопроекты содержат положения о регулировании сферы общественных отношений, относящихся к ведению органов местного самоуправления;
законопроекты содержат положения, ограничивающие свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
законопроекты содержат положения о регулировании отношений, уже урегулированных нормами федерального законодательства, неправильное применение норм федерального законодательства;
в сопроводительных документах отсутствует общая характеристика и оценка состояния правого регулирования соответствующих общественных отношений;
отсутствует анализ действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов;
законопроекты не подкрепляются материалами правоприменительной практики;
отсутствует оценка юридических, социально-экономических, политических последствий реализации предлагаемого закона.

Приведем ряд примеров из практики законодательного процесса в 2002 году.

Сахалинская областная Дума внесла в Государственную Думу проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" - в части уточнения принципов установления и изменения прохождения Государственной границы, в соответствии с которым границы субъекта Российской Федерации, являющиеся частью Государственной границы, могут быть изменены только после согласия субъекта Российской Федерации, определяемого исключительно итогами референдума, проведенного на территории субъекта Российской Федерации. По мнению Правового управления, это положение противоречит статьям 71 и 76 Конституции Российской Федерации: территория, определение статуса и защита Государственной границы находятся в ведении Российской Федерации; по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы; в соответствии с положениями статей 104 - 108 Конституции Российской Федерации согласия субъекта Российской Федерации на изменение Государственной границы не требуется.

Законодательное Собрание Нижегородской области внесло законопроект "О внесении дополнения в пункт 1 статьи 1 Федерального закона "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", наделяющий субъекты Российской Федерации полномочиями по регулированию участия органов местного самоуправления в осуществления ими внешнеторговой деятельности. Законопроект не соответствует Федеральному закону "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности".

Государственное Собрание Республики Башкортостан внесло законопроект "О внесении дополнений в Федеральный закон "О естественных монополиях", результатом принятия которого стало бы перераспределение полномочий по регулированию естественных монополий в пользу субъектов Российской Федерации. Однако затрагиваемые законопроектом вопросы являются сферой федерального регулирования.

Новосибирский областной Совет депутатов внес законопроект "О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", в котором предусматривается положение о наделении органов государственной власти субъектов Российской Федерации правом создавать дополнительный уровень бюджетной системы. Это положение не соответствует статье 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Не соответствует также Бюджетному кодексу Российской Федерации (статье 43) и проект федерального закона "О внесении изменения в статью 120 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год", внесенный Государственной Думой Томской области.

Не согласуется с федеральным законодательством и проект федерального закона "О внесении дополнений в Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений", внесенный Государственным Собранием Республики Башкортостан.

Государственная Дума Томской области внесла законопроект "О внесении дополнения в статью 3 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" с целью отнести к компетенции мирового судьи дела об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена законами субъектов Российской Федерации. Однако этот вопрос уже урегулирован действующим федеральным законодательством. Содержит положения о регулировании отношений, уже урегулированных действующим законодательством, и проект федерального закона "О внесении дополнения в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации", внесенный Тюменской областной Думой.

Волгоградская областная Дума внесла законопроект "О внесении изменения и дополнения в статью 789 Гражданского кодекса Российской Федерации" по вопросу заключения договоров перевозки пассажиров органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако отношения по организации перевозок пассажиров не являются предметом регулирования статьи 789 Гражданского кодекса Российской Федерации. Кроме того, организация транспортного обслуживания населения отнесена к ведению местного самоуправления.

Законодательное Собрание Челябинской области внесло законопроект "О внесении дополнений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате" по вопросу предоставления органам местного самоуправления отдельных полномочий по совершению нотариальных действий. Однако до принятия субъектами соответствующих законов право совершать нотариальные действия уже было предоставлено поселковым и сельским администрациям в соответствии со статьей 54 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации".

Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) внесло проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации". Законопроект предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Однако заключение Правительства Российской Федерации, необходимое в этом случае в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, отсутствует. Также отсутствует заключение Правительства Российской Федерации и при внесении Сахалинской областной Думой аналогичного законопроекта, в ряде иных законодательных инициатив.

Правовая регламентация порядка участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе

Связаны ли недостатки, юридические погрешности законодательных инициатив субъектов Российской Федерации с тем, что в уставах (конституциях) многих субъектов Российской Федерации отсутствует нормативное регулирование осуществления законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы по федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации?

Недостаточность нормативного регулирования порядка участия субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе свидетельствует о невысокой значимости для них такой возможности, о низкой оценке самими субъектами их роли, степени влияния на законодательный процесс в Государственной Думе.

В Уставе Нижегородской области законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации упоминается в разделе о полномочиях Законодательного Собрания в статье 28, устанавливающей предметы ведения Законодательного Собрания Нижегородской области, к коим в соответствии с пунктом 5 указанной статьи относится "осуществление права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации". Право такой законодательной инициативы не указано особо и упоминается наряду с "обращением в иные органы государственной власти и суды Российской Федерации".

Устав (Основной закон) Челябинской области также в наиболее общей форме в пункте 1 статьи 9 устанавливает, что "законодательный (представительный) орган государственной власти области обладает правом законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации".

В Уставе (Основном законе) Рязанской области право обсуждаемой законодательной инициативы регулируется в двух статьях вышеуказанного устава, но также в наиболее общей форме через отсылку к федеральному законодательству: пункт 26 статьи 33 устанавливает, что к ведению областной Думы относится "осуществление права законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации", а в пункте 2 статьи 34 указано, что "в соответствии с Конституцией Российской Федерации областная Дума рассматривает поправки к Конституции Российской Федерации, направленные на ее рассмотрение Федеральным Собранием Российской Федерации".

В Уставе (Основном законе) Костромской области в статье 26, по сути, повторены конституционные положения о том, что "право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации принадлежит областной Думе, членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от Костромской области"; проекты законов, поступившие от субъектов законодательной инициативы, подлежат рассмотрению областной Думы в соответствии с законодательством области; статья 27 о гарантиях защиты прав и интересов Костромской области также повторяет положения федерального законодательства: "Областная Дума в порядке, установленном федеральным конституционным законом, рассматривает проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, одобряет их либо направляет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации свои возражения".

Конституцией Республики Татарстан право законодательной инициативы Государственного Совета Республики Татарстан по федеральным законам вообще не упоминается; можно сослаться лишь на ее статью 75, где в наиболее общей форме к ведению Государственного Совета Республики Татарстан отнесено "осуществление иных полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан, федеральными законами и законами Республики Татарстан".

Также не упоминается право законодательной инициативы законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации и в Уставе (Основном законе) Ханты-Мансийского автономного округа; статья 43 о полномочиях Думы автономного округа в подпункте "ю" пункта 1 к полномочиям Думы автономного округа отнесено "осуществление иных полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, настоящим Уставом и законами автономного округа".

Однако если в упомянутых уставах (конституции) осуществление права законодательной инициативы детально не прописано, более подробное регулирование участия субъектов в федеральном законодательном процессе все же имеет место в регламентах и иных актах законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации.

Так, Регламент Государственной Думы Ярославской области в статье 202 устанавливает, что на депутатских слушаниях могут обсуждаться проекты федеральных законов, законов Ярославской области, требующие публичного обсуждения ввиду большого общественного значения. Иного прямого указания на обсуждаемую законодательную инициативу не содержит и указанный Регламент. Однако в Положении о постоянных комиссиях Государственной Думы Ярославской области третьего созыва (приложение N 2 к постановлению Государственной Думы Ярославской области от 25.04.2000 N 3) в разделе об основных полномочиях постоянных комиссий Государственной Думы Ярославской области третьего созыва имеется статья 12, в соответствии с которой Комиссия по законодательству, вопросам государственной власти и взаимодействию с органами местного самоуправления "рассматривает вопросы о законодательной инициативе в Федеральном Собрании Российской Федерации".

Статья 16 указанного Положения устанавливает, что постоянные комиссии Государственной Думы Ярославской области по вопросам, относящимся к их ведению, вправе предлагать для рассмотрения Государственной Думе Ярославской области проекты нормативных актов для внесения их на рассмотрение Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и других органов.

Статья 18 указанного Положения содержит положение о том, что постоянные комиссии Государственной Думы Ярославской области взаимодействуют с комитетами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Регламент Законодательного Собрания Нижегородской области права законодательной инициативы законодательного (представительного) органа власти в явной форме не упоминает.

Напротив, Регламент Законодательного Собрания Челябинской области содержит три главы о рассматриваемом праве законодательной инициативы. Глава XV регулирует порядок рассмотрения проектов федеральных законов, полученных из Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Глава XVI устанавливает порядок рассмотрения законодательных инициатив субъектов Российской Федерации. Глава XVII регулирует порядок обращения с законодательной инициативой в Государственную Думу, устанавливает круг субъектов такого права.

Регламент Рязанской областной Думы в статье 119 устанавливает, что право предлагать на рассмотрение Рязанской областной Думы законопроекты в качестве законодательной инициативы областной Думы, с которой она выходит в Федеральное Собрание, принадлежит группам и фракциям депутатов областной Думы.

Регламент Костромской областной Думы содержит главу 12 о рассмотрении проектов федеральных законов и законодательных инициатив субъектов Российской Федерации.

В Регламенте Государственного Совета Республики Татарстан имеется глава, устанавливающая порядок рассмотрения проектов федеральных законов и обращений законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с которой указанные проекты и обращения направляются в соответствующую постоянную комиссию и на заключение в Правовое управление, затем рассматривается Государственным Советом, и по результатам рассмотрения принимается постановление Государственного Совета.

Регламент Думы Ханты-Мансийского автономного округа разработку законопроектов, направленных на реализацию принадлежащего Думе права законодательной инициативы, относит к компетенции комиссии Думы.

Однако говорить о прямой связи детального регламентирования законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации со степенью вовлеченности субъекта Российской Федерации в федеральный законодательный процесс нельзя. Так, несмотря на отсутствие в Уставе и Регламенте Законодательного Собрания Нижегородской области прописанной процедуры подготовки федеральных законопроектов, Законодательное Собрание Нижегородской области внесло в Государственную Думу 36 федеральных законопроектов, в то время как Законодательное Собрание Челябинской области, подробно регламентировавшее порядок своего участия в федеральном законодательном процессе, внесло 28 законопроектов.

Некоторые итоги

Из анализа работы Государственной Думы двух созывов: второго созыва 1996 - 1999 годов и текущего (незавершенного) третьего созыва в период 2000 - 2002 годов мы видим, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации "поставляют" в Государственную Думу от четверти до трети вносимых законопроектов. В то же время среди подписанных Президентом Российской Федерации законов лишь около 3 процентов законов являются инициативами субъектов Российской Федерации.

Следовательно, только около 2 процентов законопроектов, внесенных субъектами Российской Федерации, становятся законами (2,3 процента во втором созыве и 1,8 процента в третьем созыве), а 98 процентов внесенных ими законопроектов оказались работой "в корзину".

Если рассматривать качественные показали участия субъектов Российской Федерации в законотворческом процессе, ситуация становится еще более мрачной.

Таким образом, и количественные, и качественные характеристики участия в федеральном законодательном процессе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации подтверждают тезис о в значительной степени случайном, несистематическом его (участия) характере.

Однако с момента внесения законопроектов в Государственную Думу стартует федеральная процедура, в обеспечении которой задействованы существенные силы и средства. В подготовке прохождения законопроекта, анализе, проведении экспертизы участвуют депутаты Государственной Думы, Аппарат Государственной Думы, и в результате оказывается, что 98 процентов времени, затраченного ими на законопроекты, инициированные субъектами Российской Федерации, уходит вхолостую.

Факт отнюдь не безобидный, учитывая, что это рабочее время депутатов и Аппарата было отнято от работы над реальными законопроектами, ставшими впоследствии законами. Недоработки в этих законопроектах, неизбежные в условиях дефицита времени (а Государственная Дума перегружена законопроектами), отрицательно сказываются на качестве принятых законов и в итоге - на качестве регулирования соответствующих общественных отношений.

Какой выход можно предложить из сложившейся ситуации?

Нам представляется возможным следующий путь.

Это оказание федеральным парламентом помощи законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации на ранней стадии подготовки проектов федеральных законов. По этому пути сегодня идет Правовое управление Аппарата Государственной Думы. С этой целью в настоящее время утверждено новое положение о Правовом управлении Аппарата Государственной Думы, в соответствии с которым функцией отдела правового содействия субъектам права законодательной инициативы Правового управления стало правовое содействие законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации в определении предмета законодательного регулирования законопроектов, готовящихся к внесению в Государственную Думу, и в предварительной правовой оценке их концептуальных положений, методическая помощь в организации правовой экспертизы подготовленных к внесению в Государственную Думу законопроектов.

Чем была вызвана необходимость изменения акцентов в работе отдела Правового управления?

Исследователи отмечают необходимость наделения федерального парламента функцией помощи и методического объединения применительно ко всем представительным органам власти в государстве. В самом деле, как считает профессор С.А. Авакьян, в Российской Федерации создана единая судебная система, единая система исполнительной власти [35]. Однако единство системы представительных органов власти отсутствует. Между тем, тткто-то должен взять на себя задачи обобщения и распространения положительного опыта работы данного типа организации" [36].

Содействие решению этой задачи естественно возложить на Правовое управление Аппарата Государственной Думы, куда стекаются законодательные инициативы всех 723 субъектов права законодательной инициативы в ходе федерального законодательного процесса.

Перед Правовым управлением Аппарата Государственной Думы была поставлена задача совершенствования взаимодействия Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Правовое управление взялось за решение амбициозной задачи - повышение уровня системной организованности законодательства в России, совершенствование нормативно-правовой базы, упорядочение законодательной деятельности на наиболее проблемном участке - участке взаимодействия федерального законодателя и субъектов права законодательной инициативы на уровне субъектов Российской Федерации.

Для решения этой задачи представляются целесообразными следующие меры.

Меры для повышения эффективности законодательного процесса в части законопроектов, внесенных в Государственную Думу законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации

В целях повышения эффективности законодательного процесса представляется необходимым:

обеспечить более тесное взаимодействие в законодательном процессе Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
предложить законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации отозвать устаревшие, потерявшие актуальность законопроекты с целью разгрузить законопроектный портфель Государственной Думы;
обратить внимание руководителей правовых служб законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на необходимость более тщательной проработки проектов федеральных законов, вносимых в Государственную Думу: на разработку концепции законопроекта, определение цели и предмета законодательного регулирования, круга лиц, на которых распространяется действие законопроекта; на анализ понятийного аппарата законопроекта и унификацию терминологии; на место законопроекта в системе федерального законодательства; на характеристику и оценку состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений; на анализ имеющихся пробелов и противоречий в действующем федеральном законодательстве; на юридические, социально-экономические и политические последствия реализации законопроекта;
обратить внимание на выполнение требований части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации о необходимости наличия заключения Правительства Российской Федерации при внесении законопроектов, предусматривающих расходы из федерального бюджета;
разработать примерные требования к законопроектам и сопровождающим их документам, представляемым законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
обеспечить информирование руководителей правовых служб аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации о программе законопроектной работы Государственной Думы;
оказывать методическую помощь субъектам Российской Федерации по вопросам юридико-технического и кодификационного оформления законопроектов;
обеспечить информирование Правового управления Аппарата Государственной Думы о планах законопроектной деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части проектов федеральных законов, планируемых к внесению в Государственную Думу законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
на основе полученной из законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации информации готовить перечень проектов федеральных законов, планируемых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации к внесению в Государственную Думу;
провести правовое исследование по указанному перечню по предмету и цели законодательного регулирования, месту законопроекта в системе действующего законодательства, соотнести с планом законопроектной деятельности Государственной Думы;
обеспечить взаимодействие с Аппаратом Правительства Российской Федерации, Администрацией Президента Российской Федерации по информированию о планах законопроектной работы;
выявить планируемые законопроектные инициативы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, дублирующие законопроекты, внесенные в Государственную Думу;
провести анализ практики принятия Государственной Думой законов по предметам совместного ведения, наметить пути совершенствования законодательной процедуры с учетом особенностей регулирования принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
проводить на регулярной основе совещания руководителей правовых служб законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам законопроектной деятельности;
провести исследовательскую работу по вопросам единого комплексного планирования законопроектной деятельности, выработки государственных стандартов нор-мотворческой деятельности, по проблеме разработки комплексного нормативного акта, регулирующего законотворческий процесс;
изучить вопрос об использовании новых информационных технологий для оптимизации законодательного процесса.

Заключение

В заключение отметим, что намеченный путь в настоящее время единственно возможен в условиях установленного действующей Конституцией Российской Федерации существования 723 субъектов права законодательной инициативы. Однако это экстенсивный путь развития, требующий увеличения расходования федерального ресурса для достижения приемлемого уровня подготовки законопроектов субъектами Российской Федерации.

СИВИЦКИЙ Владимир Александрович,
руководитель аппарата Комитета Совета Федерации
по вопросам местного самоуправления,
кандидат юридических наук,
Российская Федерация

О ПРОЕКТЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА 'О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

В настоящее время, как известно, статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируется двумя законами: Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" структурировал модель организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, способствовал воплощению в жизнь конституционного принципа единства системы государственной власти. Однако практика применения выявила ряд дефектов его норм, требующих исправления.

Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" сыграл важную роль в совершенствовании механизма разграничения полномочий. Он сделал ряд важных шагов по определению места договоров и соглашений в правовой системе, впервые законодательно закрепил роль федерального законодательства в разграничении полномочий. Однако те его положения, которые регулируют конкретные механизмы разграничения полномочий, остались фактически недействующими. Следующий этап совершенствования правового регулирования разграничения полномочий предполагает необходимость внести в него ряд существенных изменений и дополнений.

Таким образом, оба указанных закона нуждаются в изменениях и дополнениях.

Представленный проект объединяет в один закон Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" со значительным, можно сказать, кардинальным изменением положений последнего и с добавлением новых положений, касающихся финансовой основы организации и функционирования государственной власти субъекта Российской Федерации. Конституционных препятствий для такого решения нет. Принятие федерального закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации предусмотрено пунктом ттнтт части 2 статьи 72 и частью 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации. Но из этих конституционных положений не следует, что это обязательно специальный закон непосредственно по этому предмету - организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации (их системы). Из указанных норм следует только то, что организация этих органов в части общих принципов регулируется федеральным законом. Соответственно, нет никаких препятствий для включения соответствующих норм в более широкий по содержанию федеральный закон, комплексно регулирующий статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Причем Конституция Российской Федерации, не устанавливая специальных требований к принятию федеральных законов по предметам совместного ведения, даже не исключает объединения в один закон норм по предметам совместного ведения и по предметам исключительного ведения Российской Федерации.

Что касается целесообразности такого объединения, то определенные аргументы в его пользу также имеются: оно позволит обеспечить единство терминологии и сделать в законе корреспондирующие отсылки между составными частями.

Сами изменения и дополнения содержательно складываются из следующих элементов.

Прежде всего, предложены изменения и дополнения действующего Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части системы, порядка формирования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Данные нормы призваны устранить выявленные в ходе правоприменения недостатки действующей редакции. Поскольку эти изменения и дополнения не являются принципиальными, не будем останавливаться на них.

Предлагается решить некоторые вопросы иерархии правовых актов. Например, предусматривается, что федеральный нормативный правовой акт, принятый на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, имеет большую юридическую силу, чем законы субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения. Здесь необходимо обратить внимание на оговорку о принятии "на основании и во исполнении Конституции и федеральных законов". Правовая логика следующая: в случае противоречия таким федеральным актам законы субъектов Российской Федерации тем самым противоречат федеральным законам, отнесшим регулирование тех или иных вопросов к компетенции Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федерального ведомства. То есть вопрос о неконституционности соответствующих норм не возникает.

Добавлена глава "Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Фактически она призвана заменить действующий Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Основное нововведение - предусматриваются три типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Первый тип - полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта Российской Федерации. В данной главе дается "базовый" перечень таких полномочий, которые необходимо осуществлять на всей территории страны. Субъекты Российской Федерации обязаны осуществлять полномочия, указанные в перечне: включение их в перечень означает, что за предоставление соответствующих услуг населению отвечают органы государственной власти субъекта Российской Федерации. То есть полномочия, содержащиеся в перечне, - не право, а обязанность субъектов Российской Федерации.

Но есть определенные гарантии интересов субъектов Российской Федерации. Предусматривается, что по этим вопросам могут приниматься федеральные законы, определяющие только общие принципы правового регулирования. Не допускается включение в эти законы положений, которыми определяются объем и, как правило (за четко указанными исключениями), порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации, необходимых для исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий. Субъектам Российской Федерации передаются не только соответствующие исполнительно-распорядительные полномочия, но и связанные с ними регулятивные. И они могут проявить творческий, экономный подход к осуществлению большинства этих функций.

Важно и то, что юридической ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации за неисполнение соответствующих полномочий закон не предусматривает. Предполагается, что ответственность будет прежде всего политической - если органы государственной власти субъектов Российской Федерации не решат проблемы, народ их не изберет на следующий срок. Хотя, конечно, если бездействие повлечет последствия, соответствующие уголовно-правовому составу халатности, то, соответственно, может наступить уголовная ответственность.

Субъекты Российской Федерации вправе принимать к своему решению другие вопросы, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения. Естественно, они же и финансируют осуществление этих полномочий. То есть никоим образом не ограничиваются полномочия субъектов и по предметам совместного ведения.

Второй тип полномочий - полномочия по предметам совместного ведения, возлагаемые на органы власти субъектов Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета. Порядок и объем осуществления этих полномочий детально регулируются Российской Федерацией. Такие законы должны, в частности, четко определять критерии исчисления субвенций. При этом прямо указано, что федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающие предоставление субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление указанных полномочий, вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год предусмотрено предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации указанных субвенций. То есть, фактически, если нет федерального финансирования - нет соответствующей обязанности субъекта Российской Федерации.

Федеральное финансирование влечет за собой право федеральных органов исполнительной власти контролировать осуществление расходов. В законе сказано, что в этом случае федеральные органы исполнительной власти вправе издавать обязательные для исполнения акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Третий тип полномочий - полномочия, которые не требуют расходов, кроме текущих расходов на организационную деятельность. Из системной связи положений закона следует, что в этом случае федеральные органы также вправе осуществлять достаточно подробное нормативно-правовое регулирование порядка и объема осуществления полномочий. Конечно, могут быть опасения, что под видом таких полномочий на субъекты Российской Федерации может быть возложены полномочия, реально являющиеся расходными. Однако при подготовке соответствующих формулировок текста законопроекта тщательно анализировались любые возможности "обхода" нормы об обязательности федерального финансирования расходных полномочий и принимались меры по недопущению такого "обхода". В результате в тексте появилась норма, согласно которой предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации может не предусматриваться только в случаях, "если установленные указанными актами полномочия не предусматривают необходимость создания новых органов государственной власти субъектов Российской Федерации, бюджетных учреждений и предприятий, дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из бюджета гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности государственных служащих субъектов Российской Федерации и работников государственных бюджетных учреждений". Эта правовая конструкция содержит гарантии от возложения на органы государственной власти субъектов Российской Федерации нефинансируемых федеральных мандатов.

Интересно, что предусматривается возможность передачи осуществления отдельных федеральных полномочий, в том числе по предметам исключительного ведения Российской Федерации, исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. При этом регулирование таких полномочий на федеральном уровне идентично регулированию полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, финансируемых за счет федеральных субвенций. Возникает сомнение, не противоречит ли это положениям статьи 78 Конституции Российской Федерации, говорящим о соглашениях как форме передачи осуществления полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Но из этой нормы не следует, что это единственная форма. Федеральный закон может решить этот вопрос исходя из полноты регулятивных полномочий Российской Федерации по таким предметам ведения. Возможность такой передачи полномочий не возлагает обременения на бюджет субъекта Российской Федерации, поскольку финансирование осуществляется за счет субвенций.

Соответствующие нормы о полномочиях предполагается ввести в действие с 1 января 2005 года. С этого дня будет действовать следующая модель регулирования: положения федеральных законов по вопросам, отнесенным к полномочиям, осуществляемым субъектами Российской Федерации за счет своих бюджетов, которыми предопределяется объем финансирования соответствующих полномочий за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), применяются, если законами субъекта Российской Федерации по указанным вопросам не установлено иное. То есть, если субъекты Российской Федерации хотят найти по этим вопросам более творческий и, соответственно, экономный подход, чем предложенный федеральным регулированием, это нужно делать уже сейчас, чтобы начиная с 1 января 2005 года, соответственно, заменить федеральное регулирование на свое. Иначе им придется исключительно за счет собственных средств осуществлять финансирование в объеме, предусмотренном ранее (то есть на сегодняшний день) федеральным законодателем.

В законопроекте по-новому определяется роль договоров и соглашений: договоры заключаются только в исключительных случаях - если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъектов Российской Федерации и в той мере, в которой указанные особенности обуславливают иное, чем установленное в федеральных законах, разграничение полномочий. Договор с конкретным субъектом Российской Федерации должен утверждаться федеральным законом и предусматривать конкретные права и обязанности сторон. Как специальный акт, такой договор, будучи утвержденным федеральным законом, будет иметь приоритет перед другими федеральными законами.

Форма соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части своих полномочий по проекту должна использоваться в случае, если осуществление полномочий не может быть возложено в равной мере на исполнительные органы государственной власти всех субъектов Российской Федерации федеральным законом. Это первое новшество относительно соглашений. Согласно пункту 3 статьи 14 действующего Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора. По проекту главное, чтобы оно не противоречило Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Второе новшество - соглашения будут утверждаться Правительством Российской Федерации, что обеспечит контроль за их содержанием и реализацией. Раньше предусматривалось одобрение их проектов Правительством Российской Федерации. Но форма такого одобрения не была четко установлена, что порождало проблемы: за чьей подписью должен быть документ и какой, собственно, документ.

Предусматривается обязательность наличия мер ответственности сторон договора, соглашения и условий их расторжения. В частности, возможно расторжение по инициативе одной из сторон, если суд установит нарушение другой стороной условий договора.

Предусматриваются случаи, когда федеральные органы государственной власти возлагают на себя временное осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Во-первых, это возможно, если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом. В этом случае решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом Российской Федерации с согласия Совета Федерации. Эта норма гарантирует интересы регионов - вводится механизм участия Совета Федерации как палаты регионов.

Во-вторых, предусматривается так называемая временная финансовая администрация. Она вводится в субъекте Российской Федерации на срок до одного года по ходатайству Правительства Российской Федерации и (или) органов государственной власти субъекта Российской Федерации решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, если возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году. Временная финансовая администрация принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, подготавливает проект закона субъекта Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год, а также проект бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год. Утверждать этот бюджет (изменения в бюджет) должен, по общему правилу, законодательный орган субъекта Российской Федерации.

Обращает на себя внимание, что нормы о временной финансовой администрации вступают в силу с 1 января 2007 года, то есть на два года позже норм о финансовых основах государственной власти субъектов Российской Федерации.

В-третьих, если при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допускается нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, включая нецелевое расходование средств, Правительство Российской Федерации принимает решение о временном осуществлении части полномочий субъектов Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти. Здесь надо обратить внимание на то, что речь идет о таких полномочиях, по которым субъект Российской Федерации фактически действует в качестве исполнителя, то есть в любом случае ограничен в возможности самостоятельно осуществлять правовое регулирования.

Однако принципиально отметить, что принятие на себя органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществления полномочий субъектов Российской Федерации не приводит к прекращению функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации. То есть они формально продолжают функционировать и сохраняют все свои атрибуты. Кроме того, необходимо отметить, что положения о принятии на себя осуществления полномочий субъектов Российской Федерации - не санкция, а обеспечительная мера нормального функционирования государственной власти.

Содержание новых глав закона - "Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - носит принципиальный характер, поэтому характеристика "общие принципы" к ним вполне применима. Вопрос о полномочиях должен конкретизироваться в соответствующих отраслевых законах, устанавливающих полномочия в конкретных сферах, а об экономической основе - в Бюджетном, Налоговом и Гражданском кодексах. Последнее обстоятельство, кстати, делает фактически нежизнеспособными соответствующие положения без их конкретизации в кодексах (во всяком случае, в части Налогового и Бюджетного кодекса). Поэтому, кстати, предусмотрено, что соответствующие положения вступают в силу с 1 января 2005 года при условии введения в действие не позднее 1 января 2005 года федеральных законов о внесении вытекающих из требований настоящего Федерального закона изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и в Налоговый кодекс Российской Федерации. Поэтому делать самостоятельный анализ норм законопроекта в части финансовых основ местного самоуправления не представляется целесообразным.

В части системы порядка формирования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации объем регулирования не меняется по сравнению с действующей редакцией Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Его "принципиальный" характер уже ставился под сомнение, но Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил, что объем регулирования, в том числе нормы, подробно регулирующие организацию власти в субъектах Российской Федерации, не выходит за пределы "общих принципов" (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 июня 2000 г. N 91-О по запросу Правительства Республики Ингушетия).

ОЦЕНКА ЗАКОНОВ: ЕВРОПЕЙСКИЙ ОПЫТ

Люциус МАДЕР,
вице-председатель Федерального Суда Швейцарии,
профессор Швейцарской академии государственного управления (Лозанна),
Швейцария

ОПЫТ ШВЕЙЦАРИИ

1* Предварительные замечания

Оценка роли и влияния законодательства в последние двадцать лет стала в Швейцарии важным элементом политического и? в особенности, законодательного процесса. Введение новой статьи, касающейся оценки, в новую Федеральную Конституцию Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 года являет собой финальную стадию предпринимаемых попыток в этой сфере [37]. В прошлом уже были совершены важные шаги в данной области.

В конце 70-х - начале 80-х годов оценка законодательства и, в более общем смысле, публичной политики стала важной темой в политологии, социологии права и юриспруденции [38].

В 80-е - начале 90-х годов федеральная администрация и законодатели занимались изучением перспектив повышения эффективности процесса оценки законодательства и принятием различных мер процедурного и организационного характера [39].

В 1996 году представители научного сообщества и практики, заинтересованные в оценке публичной политики, основали Швейцарское Общество Оценки, которое играет важную роль в развитии методологических стандартов оценки [40].

Сегодня критически анализируются практика и эволюция учреждений в последние несколько лет и обсуждаются планы на будущее [41]. Рассматриваемые возможные меры касаются в первую очередь введения нового положения Конституции [42].

В своем докладе я постараюсь обрисовать ситуацию с оценкой, сложившуюся в Швейцарии. Я остановлюсь, в частности, на наиболее важных правовых положениях в данной области и покажу, что в последние несколько лет оценка проводилась различными способами: путем введения процедурных правил, создания специальных органов и, соответственно, изменения задач существующих органов.

Помимо этих правовых положений, касающихся оценки [43], существуют многочисленные административные предписания, контрольные списки, пособия и так далее, регулирующие оценку на федеральном уровне.

В докладе не рассматривается ситуация на уровне кантонов и муниципалитетов. На этих уровнях условия варьируются от кантона к кантону или, по крайней мере в случае больших городов, от муниципалитета к муниципалитету. Тем не менее, следует особо отметить кантон Женевы, где был учрежден специальный орган для оценки законодательства и политики кантона [44].

2* Институционализация оценки

2.1. Статья 170 Конституции Швейцарской Конфедерации

Статья 170 новой Конституции Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 года гласит, что "Федеральное собрание должно обеспечить оценку эффективности мер, проводимых Конфедерацией". Эта статья явилась конституционным исходом длительного административного и политического процесса осознания важности оценки в законодательстве и публичной политике.

Несмотря на достаточно узкую формулировку, данное положение затрагивает оценку в очень широком смысле. Оно подразумевает как перспективную, так и ретроспективную оценку; оно не ограничивается вопросом об эффективности, а охватывает оценку всех соответствующих последствий действия закона; слово "меры" используется намеренно для того, чтобы подчеркнуть, что при проведении оценки в фокусе внимания должна быть деятельность государства в целом, а не только законодательные или нормативные решения.

В обязанности парламента входит не столько собственноручная оценка роли законодательства, сколько обеспечение такой оценки. Это значит, что парламент может выбирать или сочетать различные решения в рамках закона. Другими словами, парламент полномочен формулировать как свои задачи, так и задачи правительства и администрации в вопросе оценки законодательства.

Новая Конституция Конфедерации вступила в силу полтора года назад, а теперь парламент готовит введение этого нового конституционного положения. В этом контексте идут важные дискуссии о роли и функциях различных парламентских комитетов в проведении оценки. Должен ли каждый парламентский комитет нести ответственность за проведение оценки в своей области (внешние сношения, наука и образование, социальное обеспечение и т.д.) или же следует передать функции оценки Комитету по финансам или Комитету по контролю (осуществляющему надзор за коммерческой деятельностью администрации)? Проект нового федерального закона, подготовленный Комитетом по политическим объединениям и представленный Федеральному собранию, содержит компромиссные решения, которые будут обсуждаться и разъясняться в ходе предстоящих парламентских дебатов [45].

2.2. Статья 43 Федерального закона об отношениях между Советами (общая оценка в части перспективной оценки)

Важным положением, в особенности для перспективной оценки, является статья 43 Федерального закона об отношениях между Советами [46]. В этой статье указывается, какую информацию правительство должно предоставлять в своих докладах, сопровождающих законопроекты, представляемые на рассмотрение в парламент. Среди прочего, правительство должно предоставить информацию о механизме действия закона и дать перспективную оценку закона. Статья 43 гласит:

Для каждого проекта закона, представленного на рассмотрение в Федераль ное собрание, Федеральный совет разъясняет его соотношение с политической про граммой правительства и финансовым планом. Он предоставляет информацию об основных точках зрения по данному вопросу и альтернативных путях решения, ко торые были отклонены на предварительной стадии законодательного процесса.

В специальной главе объяснительного доклада Федеральный совет рассмат ривает вопрос о конституционности закона и, основываясь на подзаконных актах Федерального собрания и федеральных постановлениях, решает вопрос о правовом базисе законопроекта. Он обеспечивает привлечение к работе над законопроектом кадров, компетентных в данной области.

Кроме того, Федеральный совет принимает решение о механизме действия предлагаемых федеральных законов и постановлений. В частности, он докладывает об экспертизе практических процедур по выполнению законопроекта в рамках предварительной законодательной процедуры, о том, кто является ответственным за выполнение закона, дали ли слово органам, ответственным за проведение закона в жизнь, во что станет кантонам и общинам выполнение данного закона и как была произведена оценка таких затрат.

3. В примечании и отчетах Федеральный совет приводит следующую информацию:

а) финансовые последствия и изменения в статусе персонала в Конфедерации в случае введения новых правил и мер, в частности, источники издержек и их влияние на планирование финансирования;
б) издержки кантонов и общин;
в) последствия для экономики;
г) соотношении полезности предлагаемых правил и мер и затрат на их введение (по мере возможности);
д) для проектов законов о финансовой помощи и компенсациях - их соответ ствие принципам, применимым к нормативным актам (глава 2 Федерального закона о субсидиях от 5 октября 1990 года);
е) для технических инструкций - соответствие юридическим принципам (ст. 4 - 6 Федерального закона от б октября 1995 года) в вопросе технических ба рьеров в торговле.

4. Примечанию и отчетам предшествует краткий общий обзор.

Что касается оценки законов, особенно важен пункт 3. С целью способствовать проведению в жизнь статьи 43 ведомство Федерального канцлера составило контрольный список, определяющий структуру отчетов, представляемых правительством в парламент, и являющийся более детальным, в частности, по вопросу оценки действия и последствий законов [47]. Кроме того, существуют административные инструкции и руководство по оценке законов для экономики и, в особенности, для малого и среднего частного бизнеса [48].

Для того, чтобы избежать ложного впечатления, я должен все же отметить, что на практике правительственные отчеты по оценке потенциальной роли законов не соответствуют высоким требованиям. Статья 43, конечно, не "мертвая летопись", но ее практическая реализация намного отстает от претенциозных формулировок.

2.3. Статья 5 Федерального закона о субсидиях (общая оценка в части ретроспективной оценки субсидий)

Еще одна важная статья об оценке содержится в Федеральном законе о субсидиях [49]. Статья 5 закона гласит:

Периодическая оценка

Федеральный совет периодически оценивает (не реже одного раза в шесть лет), соответствие нормативных актов, регулирующих оказание финансовой помо щи и выплату компенсаций, обозначенным принципам.

Федеральный совет докладывает парламенту о результатах данной оценки. При необходимости он выступает с инициативой пересмотра или отмены правовых актов и обеспечивает внесение изменений или отмену подзаконных актов. При этом он учитывает необходимость обеспечения в интересах бенефициариев непрерывнос ти права на получение помощи.

Федеральный Финансовый Департамент разрабатывает необходимые проек ты и составляет отчеты при сотрудничестве с компетентными департаментами и вно сит предложения на рассмотрение Федерального совета.

Принципы, упомянутые в первом пункте статьи, более детально рассматриваются в статье 6:

Предварительные условия

Юридические положения по вопросу о финансовой помощи могут быть введены в случае, если:

а) задача соответствует интересам Конфедерации;

б) в соответствии с критериями справедливого распределения задач и ответст венности между центром и кантонами ни первый, ни последние не занимаются дан ным вопросом самостоятельно, а также если решение задачи ложится чрезмерно тяжелым грузом на плечи отдельных кантонов при невозможности обеспечения аде кватного распределения обязанностей среди кантонов;

в) задача не может быть адекватно решена без финансовой помощи Конфедера ции;

г) претендент на материальную помощь исчерпал как возможности самофинан сирования, так и другие источники;

д) задача не может быть решена более эффективным или рациональным путем. В случае законов о субсидиях необходимо, в соответствии с данными положениями,

периодически выявлять, были ли достигнуты цели и являются ли они реальными. Другими словами, необходимо проанализировать, представляют ли собой субсидии адекватный инструмент для реализации целей и задач того или иного закона.

3* Статьи об оценке конкретного закона или законов в той или иной области

Многие федеральные законы, особенно из числа принятых в последнее время, то есть в последние двадцать лет, и правительственные ордонансы (подзаконные акты) содержат статьи о периодической оценке действенности законов. Швейцарское законодательство включает в себя более тридцати таких статей на федеральном уровне. Большая часть этих статей перечислена в приложении к моему докладу. Список статей, посвященных оценке законов, показывает, что такой способ институционализации оценки не ограничивается отдельными законами или областями законодательства. Вообще говоря, статьи об оценке законов присутствуют в таких разных областях, как страхование здоровья, защита окружающей среды и оказание помощи жертвам преступлений, и обеспечивают периодический анализ юридических мер. Соответствующие доклады по оценке чаще всего публикуются или, по крайней мере, хранятся в ответственных министерствах.

4* Статьи, предусматривающие выделение финансовых средств, необходимых для проведения мероприятий по оценке

Некоторые статьи по оценке законов содержат положения о необходимости той или иной суммы - в зависимости от общей использованной или предполагаемой суммы по тому или иному закону - для оценки действенности мер, предпринятых государством по организации тех или иных мероприятий или проведению закона в жизнь. В США такие статьи широко распространены. В Швейцарском законодательстве они не так многочисленны. Примером может послужить положение Федерального закона от 30 января 1992 года о поддержке молодого поколения учителей. В соответствии со статьей 4 данного закона для того, чтобы оценить эффект мер, принятых кантонами и субсидированных Конфедерацией, необходимо два миллиона из общей суммы в сто шесть миллионов франков [50]. В других случаях оговаривается определенный процент выделенного бюджета, который должен быть потрачен на проведение оценочных мероприятий.

5* Экспериментальные законы

Еще один способ институционализации оценки - экспериментальные законы. Под экспериментальными законами я понимаю законы, введенные временно для того, чтобы выяснить, является ли то или иное потенциальное решение приемлемым для достижения той или иной цели. Экспериментальные законы должны предоставлять условия для серьезной оценки, то есть содержать указание на цель оценки, данные, которые необходимо собрать для проведения оценочных мероприятий, критерии оценки результатов и распределение обязанностей (кто будет оценивать и т.д.) [51].

Один пример заслуживает особого упоминания, так как является очень хорошей иллюстрацией с технической или методологической точки зрения - ордонанс (подзаконный акт) правительства, принятый несколько лет назад и направленный на выяснение последствий снабжения героином людей, находящихся в состоянии зависимости [52]. С моей точки зрения, это чрезвычайно убедительный пример, так как этот акт включал в себя все необходимые составляющие, гарантируя, таким образом, оценку в соответствии с высочайшими методологическими стандартами в данной области. Поскольку этот экспериментальный закон был политически неоднозначным, важно было обеспечить надежные результаты проведения оценочных мероприятий. До настоящего момента недвусмысленные юридические решения принимались на основании результатов данного экспериментального закона (мера, которая была введена как временная, прижилась).

6. Организационные мероприятия

Для институционализации оценки могут приниматься меры не только процедурного, но и организационного характера. Под организационными мероприятиями я понимаю создание новых или изменение функций существующих органов. В последнее десятилетие в Швейцарии были сделаны важные шаги в этом направлении. Я приведу лишь два примера.

В 1990 году в парламенте был создан новый орган для содействия деятельности парламентского Комитета по контролю. Этот новый орган играет решающую роль в вопросе оценки действия законов. Его функции так определяются статьей 47 Федерального закона об отношениях между Советами [53]:

"Статья 47

При Комитете по контролю будет создана служба парламентского уполномо ченного по делам администрации.

Служба парламентского уполномоченного по делам администрации оценивает в рамках полномочий Комитета по контролю адекватность задач администрации, выполнение этих задач и результаты деятельности должностных лиц и администра ции. Такой контроль осуществляется в соответствии с требованиями законности, соответствия, продуктивности и экономичности.

В отношении доступа к информации и файлам по деятельности администра ции, служба парламентского уполномоченного по делам администрации обладает такими же правами, как Комитет по контролю. Она находится в непосредственном контакте с администрацией и, с санкции Комитета по контролю, прибегает к содей ствию экспертов с правом передачи им своих полномочий в полном объеме.

Комитет по контролю координирует деятельность находящейся в его ведении службы парламентского уполномоченного по делам администрации с деятельностью других комитетов, наделенных более широкими полномочиями, и деятельностью органов Федерального совета по надзору".

В 1994 году функции органа финансового аудита были пересмотрены и расширены за счет включения функции оценки. Статья 5 Федерального закона об органе финансового аудита, действующего как от лица парламента, так и от лица правительства, недвусмысленно констатирует различные критерии контроля, подчеркивая таким образом важность оценки действия законов как неотъемлемого аспекта деятельности данного органа [54].

"Статья 5. Критерии финансового аудита

Федеральный финансовый аудит осуществляет финансовый надзор в соответ ствии с требованиями достоверности, законности и экономичности.

В отношении рентабельности он оценивает:

а) степень экономичности использования ресурсов;

б) соотношение затрат и полезности;

в) привели ли затраты к ожидаемому результату".

Термин "рентабельность" (франц. - rentabilite) трактуется в данном случае в очень широком смысле, включая оценку коэффициента полезного действия закона по отношению к издержкам.

Эти два органа - важные элементы институционализации оценки. Тем не менее ошибочным было бы полагать, что только эти два органа инициируют и проводят оценочные мероприятия. Вообще говоря, большинство оценочных мероприятий инициируется ответственными министерствами и проводится при содействии специалистов научно-исследовательских институтов или других организаций или предприятий, занимающихся оценкой. Другими словами, во многих случаях оценка считается лишь одним из аспектов типичных функций министерств или служб, ответственных за законодательство или публичную политику в той или иной области.

Такое положение дел, с моей точки зрения, благоприятствует использованию результатов оценки в законодательном процессе.

7* Заключение

В заключение я бы так обобщил вышесказанное об оценочной практике Швейцарии.

В последние двадцать лет оценка законов стала важным элементом законодательного процесса. Оценка пока не является систематической практикой, но проведение соответствующих мероприятий становится довольно частым, по крайней мере в случае важных законодательных решений.

Большинство мероприятий являются примером ретроспективной оценки. Перспективная оценка пока не настолько широко распространена.

Институционализация оценки путем проведения процедурных или организационных мероприятий, а также ее качество с методологической точки зрения значительно улучшились. Тем не менее относительно большое количество статей и поправок, касающихся оценки, и создание различных новых органов не является свидетельством того, что реальную практику можно считать удовлетворительной.

Зачастую практика значительно отстает от законов на бумаге. Здесь, как и в других областях, существует большой разрыв между писаным законом и "законом в действии". Таково положение дел в первую очередь в отношении перспективной оценки (статья 43 Федерального закона об отношениях между Советами).

С точки зрения юриспруденции, важно, чтобы те, кто занимается подготовкой законопроектов, понимали, что оценка является неотъемлемым элементом любого методологического подхода к законотворческой деятельности, и были в курсе соответствующих возможностей и установленных рамок.

Новое конституционное положение, утверждающее оценку в рамках закона (статья 170 Конституции Швейцарской Конфедерации) может послужить толчком и придать оценке больший политический вес. Следующий этап - проведение положений об оценке в жизнь.

Приложение

Статьи законодательства Швейцарской Конфедерации, посвященные проблеме оценки

I. Федеральная Конституция Швейцарской Конфедерации - Constitution federate de la Confederation Suisse (RS 101), ст. 170.

II. Законы и подзаконные акты (ордонансы) - Lois et Ordonnances.

Статьи, касающиеся перспективной оценки

Закон об отношениях между Советами - Loi sur les rapports entre les conseils (RS 171.11), ст. 43.

Статьи, касающиеся ретроспективной оценки

Закон об организации правительства и администрации - Loi sur Porganisation du gouvernement et de Г administration (RS 172.010), ст. 65;

Подзаконный акт о координации деятельности Конфедерации и территориальной административной политики - Ordonnance sur la coordination des taches de la Confederation relevant de la politique d'organisation du territoire (RS 172.016), ст. 9;

Подзаконный акт об администрации Федерального Департамента Внутренних Дел - Ordonnance sur Porganisation du Departement federal de Pinterieur (RS 341) ? ст. 10;

Федеральный закон об ответственности Конфедерации за выполнение приговоров и применение мер пресечения - Loi federale sur les prestations de la Confederation dans le domaine de Pexecution des peines et des measures (RS 341), ст. 8? ст. 9;

Подзаконный акт о содействии жертвам преступлений - Ordoimance sur Paide aux victimes d'infractions (RS 312.51), ст. 11;

Подзаконный акт о мерах по расширению возможностей профессионального обучения в периоды 1997-1998, 1998-1999 и 1999-2000 гг. - Ordoimance relative a des measures visant a ameliorer Poffre de places d'apprentissage pour les annees 1997/98, 1998/99 et 1999/2000 (RS 412.100.31), ст. 8;

Подзаконный акт о мерах по расширению возможностей профессионального обучения и развитию системы профессионального обучения - Ordonnance relative a des measures visant a ameliorer Poffre de places d'apprentissage et adevelopper la information professionnelle (RS 412.100.41), ст. 2;

Федеральное постановление о содействии развитию системы среднего школьного образования (старшие классы) в кантонах - Arrete federal relatif a Pencouragement de la releve universitaire dans les hautes ecoles cantonales (RS 414.204), ст. 1, ст. 4;

Подзаконный акт о пожертвованиях на проекты по развитию кантональных университетов в периоды 2000-2001, 2001-2002 и 2002-2003 гг. - Ordonnance sur les contributions liees a des projects visant a encourager la releve dans les universites cantonales pendant les annees academiques 2000/01 a 2003/04 (RS 414.204.1), ст. 13;

Подзаконный акт о необходимых мерах по развитию системы взаимного признания учебных программ и мобильности в Швейцарии - Ordonnance concernant les mesures propres a promouvoir la reconnaissance reciproque des prestations d etudes et la mobilite en Suisse (RS 414.204.1), ст. 3;

Подзаконный акт о создании и содержании специализированных средних школ (старшие классы) - Ordonnance relative a la creation et la gestion des hautes ecoles spficialisees, ст. 10;

Подзаконный акт к закону об исследовательской деятельности - Ordonnance relative a la loi sur la recherche (RS 420.11), ст. 8;

Подзаконный акт об агрономных исследованиях - Ordonnance sur la recherche agronomique (RS 426.10), ст. б;

Подзаконный акт в отношении опроса граждан Швейцарии по проблемам продолжения образования - Ordonnance concernant Penquete suisse sur la formation continue (RS 431.411.3), ст. 1;

Подзаконный акт о предоставлении и обработке информации о состоянии ферм - Ordonnance sur le releve et le traitement des donnees relatives aux exploitations agricoles (RS 431.914), ст. 1, ст. 19;

Федеральный закон о финансовой помощи и компенсациях - Loi federale sur les aides financieres et les indemnites (RS 616.1), ст. 5;

Подзаконный акт о финансировании сотрудничества кантонов и регионального сотрудничества в рамках общинной инициативы ИНТЕРРЕГ II в период с 1995 по 1999 год (Подзаконный акт ИНТЕРРЕГ II) - Ordonnance concernant le finance -ment des activites de cooperation transfrontaliere des cantons et des regions dans le cadre de Pinitiative communautaire INTERREG II, pour la periode de 1995 a 1999 (Ordonnance INTERREG II) (RS 616.91), ст. 9;

Федеральный закон о сокращении выбросов СО2 - Loi federale sur la reduction des emissions de CO2 (RS 641.71), ст .5;

Закон об энергии - Loi sur Penergie (RS 730.0), ст. 20; Подзаконный акт об энергии - Ordonnance sur Penergie (RS 730.01), ст. 26; Подзаконный акт о телекоммуникационных службах - Ordonnance sur les services de telecommunication (RS 784.101.1), ст. 62d;

Подзаконный акт о менеджменте радиокоммуникационных частот и концессиях - Ordonnance sur la gestion des frequences et les concessions de la radio communication (RS 784.102.1), ст. 32;

Подзаконный акт о лицензиях в области телекоммуникаций - Ordoimance sur les redevances dans le domaine des telecommunications (RS 784.1 Об), ст. 23;

Подзаконный акт ДЕТЕК о сборах в области телекоммуникаций - Ordonnance du DETEC sur les emoluments dan le domaine des telecommunications (RS 784.106.12), ст. 17;

Подзаконный акт об экспериментальной модели подготовки и тестирования на медицинском факультете Бернского университета - Ordonnance concernant Г experimentation d'un modele special d'enseignement et d'examens alaFaculte de medecine de PUniversite de Berne (RS 811.112.241), ст. 12;

Подзаконный акт об экспериментальной модели подготовки и тестирования на медицинском факультете Университета Лозанны - Ordonnance concernant Г experimentation d'un modele special d'enseignement et d'examens a la Faculte de medecine de PUniversite de Lausanne (RS 811.112.242), ст. 15;

Федеральный закон об охране окружающей среды - Loi federale sur la protection de Penvironnement (RS 814.01), ст. 44;

Подзаконный акт о радиозащите (OraP) - Ordonnance sur la radioprotection (OraP) (RS 814.501), ст. 118;

Подзаконный акт об использовании организмов в окружающей среде (Подзаконный акт о распространении в окружающей среде) - Ordonnance sur P utilisation d'organismes dans Penvironnement (Ordonnance 811), приложение 4, ст. 5;

Подзаконный акт об использовании живых организмов на ограниченных территориях (Подзаконный акт об ограничениях на использование) - Ordonnance sur Рutilisation des organismes en milieu confine (Ordonnance sur Putilisation confinee, OUC) (RS 814.912), ст. 8;

Подзаконный акт о роли профессиональных консультаций в рекламе домовладения - Ordonnance sur P encouragement a la propriete du logement au moyen de la prevoyance professionnelle (RS 831.411), ст. 18;

Подзаконный акт о доступности профессиональных консультаций для престарелых, одиноких людей пожилого возраста и инвалидов - Ordonnance sur le libre passage dans la prevoyance professionnelle vieiHesse, survivants et invalidite (RS 831.425), ст. 20;

Подзаконный акт о медицинском страховании - Ordonnance sur Passurance-maladie (RS 832.102), ст. 32;

Подзаконный акт о гарантиях качества программ выявления рака груди посредством маммографии - Ordonnance sur la garantie de la qualite des programmes de depistage du cancer du sein realise par mammographie (RS 832.102.), ст. 110;

Подзаконный акт о компенсации рисков в медицинском страховании - Ordonnance sur la compensation des risques dans Passurance-maladie (RS 832.112.1), ст. 8;

Федеральный закон о стимулировании инвестиций в горных районах (LIM) - Loi federale sur Paide aux investissements dans les regions de montagne (LIM) (RS 901.1), ст. 23;

Федеральное постановление о содействии процессу структурного развития сельской местности - Arrete federal instituant une aide a Pevolution structurelle en milieu rural (RS 901.3), ст. б;

Подзаконный акт о специальных пожертвованиях в сфере экологии и на содержание скота - Ordonnance instituant des contributions pour des prestations particulieres en matiere d'ecologie et de detention d'animaux de rente dans Pagriculture (RS 910.132), ст. 40;

Подзаконный акт о предоставлении и обработке данных по сельскому хозяйству - Ordonnance sur le releve et le traitement de donnees agricoles (RS 919.117.71), ст. 14;

Федеральное постановление о содействии нововведениям и сотрудничеству в сфере туризма - Arrete federal encourageant Г innovation et la cooperation dans le domaine du tourisme (RS 935.22), ст. 6;

Подзаконный акт о содействии нововведениям и сотрудничеству в сфере туризма в период с 1998 по 2001 г. - Ordonnance relative a rencouragementderinnovationetde la cooperation dans le domaine du tourisme de 1998 a 2001 (RS 935.221), со. 5;

Федеральный закон о развитии международного сотрудничества и гуманитарной помощи - Loi federale sur la cooperation au developpement et Г aide humanitaire in-ternationales (RS 974.0), ст. 9;

Федеральное постановление о сотрудничестве со странами Восточной Европы - Arrete federal concernant la cooperation avec les Etats dyEurope de PEst (RS 974Л), ст. 17;

Подзаконный акт о более активном сотрудничестве со странами Восточной Европы - Ordonnance sur la cooperation renforcee avec les Etats d'Europe de PEst (RS 974.11), ст. 3.

Джон БЕЙТС,
профессор Университета Стратклайда,
директор Центра исследований
в области законодательства и парламентаризма,
Великобритания

БРИТАНСКИЙ ОПЫТ

1. Введение

В докладе рассматриваются различные аспекты оценки законов формальными конституционными элементами государства: исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти. Эти различные институты подходят к вопросу об оценке с разных позиций в силу как конституционных, так и практических причин. Например, судебная власть не располагает той информацией, какую имеют исполнительная или законодательная, а также временем и ресурсами исполнительной и законодательной ветвей власти для оценки законов в судебной практике.

Способ оценки законов этими взаимозависимыми конституционными элементами государства рассматривается с точки зрения того, как они подходят к решению следующих трех вопросов: 1) какой должна быть политика (относится как к перспективной, так и к ретроспективной оценке); 2) насколько нормативный текст способствует проведению эффективной политики (это, наверное, основной вопрос в перспективной оценке закона); 3) имел ли нормативный текст результатом проведение эффективной политики (наверное, основной вопрос в ретроспективной оценке).

Анализ проводится на материале Великобритании. В фокусе внимания оказывается специфика Великобритании как государства, не имеющего ни кодифицированного внутреннего права [55], ни писаной конституции как единого документа или системы документов [56]. В данном контексте также рассматриваются последствия британского членства в Европейском Союзе. Все это не говорит о полном отсутствии правовых рамок для оценки законов в Великобритании. Существуют некоторые, хотя и ограниченные, элементы законодательного "каркаса". Так, например, Акт о Правовых комиссиях 1965 года оговаривает условия создания английской и шотландской Правовых комиссий, уполномоченных рекомендовать проведение правовой реформы. Кроме того, британское административное право, в значительной мере разработанное в ходе судебной практики на основе прецедентного права, оговаривает такие вопросы, как консультативность, обоснованность и соразмерность. Тем не менее, в тех случаях, когда оценка законов упирается в отношения между исполнительной и законодательной властями, ситуация регулируется правилами процедуры законодательства и степенью взаимопонимания исполнительной и законодательной ветвей власти. Хотя такое положение создает гибкие условия доя развития, опасность кроется в том, что существующее априори напряжение в политике может привести к проведению несоответствующих международным стандартам оценочных мероприятий и подрыву веры в тщательность работы и щепетильность законодательной власти.

2. Какой должна быть политика?

Исполнительная, законодательная и судебная власть - все ветви власти занимаются решением одного или нескольких аспектов данного вопроса.

Исполнительная власть считает необходимым проведение политики X. Далее, следует задуматься: необходимы ли новые законы для реализации политики X?

Может быть, новые законы не требуются в силу того, что результат может быть достигнут путем саморегуляции, или же уже существуют законы или прецеденты по данному вопросу. Примером, иллюстрирующим как роль законов, так и степень саморегуляции, является проблема, может ли практикующий врач, совершивший профессиональный проступок, сохранить практику в Великобритании? Вопрос регулируется законом лишь в той степени, что Медицинский совет по общим вопросам - орган, в основном состоящий из практикующих врачей - уполномочен по закону принять решение по данной проблеме [57].

Возможно, X можно достичь относительно неформальными средствами, например, основываясь на принятых нормах поведения. Такие "кодексы" могут не быть зафиксированы законодательно [58], а в случае, если они прописаны в законе, они могут иметь разную юридическую силу [59].

С другой стороны, можно достичь X, не прибегая к написанию новых законов, так как уже могут существовать соответствующие законы или прецеденты. Тем не менее, даже в случае наличия законов или прецедентов может быть принято политическое решение о введении дополнительного закона, если речь идет о проблеме большой общественной важности [60].

Может существовать некоторый внешний стандарт решения вопроса. В дуалистической традиции, в зависимости от условий договора, может оказаться необходимым внутреннее законодательство [61]; даже в монистской традиции внутреннее законодательство может быть необходимо для создания административных структур по выполнению юридических обязанностей по внутреннему праву в соответствии с условиями договора. С подобными проблемами может столкнуться и член Европейского Союза. Таким образом, если страна-член не одобряет прямого действия директивы Евросоюза, она может потребовать ее выполнения в течение оговоренного директивой периода [62]. Как уже отмечалось, может быть, будет необходимо подготовить внутреннее законодательство для выполнения прямой инструкции Европейского Союза [63]. Разумеется, вопрос может встать и в других оговоренных ранее аспектах: соответствует ли действующий внутренний закон требованиям директивы Евросоюз и достаточными ли законодательными полномочиями обладают силы, ответственные за выполнение директивы Евросоюза [64]?

Несмотря на все вышеупомянутые соображения в конце концов может быть принято решение о необходимости введения нового закона. В Великобритании обычной практикой является проведение ответственным департаментом консультаций, охват и размах которых определяется целым спектром политических и практических соображений. Ниже приводятся замечания о технике проведения подобных консультаций.

С другой стороны, следует заметить, что техника оценки, используемая британской исполнительной властью, не отличается от практикуемой или рассматриваемой в качестве возможной другими странами. Так, например, в Великобритании отсутствует положение об экспертизе текста законопроекта работниками государственного аппарата, не являющимися юристами, для определения степени доступности языка законопроекта непрофессионалу. Также Британия не рассматривает радикальные меры, например, альтернативные механизмы обеспечения выполнения законов, которые рассматривались, но не были приняты канадскими и австралийскими юрисдикциями.

Если исполнительная власть считает необходимым принятие нового закона и проект закона поступает на рассмотрение в законодательный орган, законодательная власть должна также ответить на вопрос: для чего, для проведения каких мер нужен новый закон, прежде чем ставить вопрос, обеспечит ли закон проведение той или иной политики. В Великобритании бывают случаи, когда планируемая политика и соответствующие меры не ясны из текста закона. Несмотря на призывы различных кругов [65], британские законодатели пока отказываются от практики включения в законопроекты пункта о цели [66], а длинные и краткие заголовки текстов основополагающих британских законов если и указывают на цель, то чрезвычайно туманно [67]. Так, например, в 1998 году британский Парламент утвердил положение о передачи части законодательных и исполнительных полномочий Шотландии и Уэльсу. Краткий заголовок закона об Уэльсе - Акт о правительстве Уэльса 1998 года. Длинный заголовок - Акт об учреждении и условиях деятельности Национальной Ассамблеи Уэльса, а также управления Главного Аудитора Уэльса и администрации омбудсменов, реформировании отдельных общественных органов управления в Уэльсе и ликвидации ряда других органов, а также о сопутствующих мероприятиях. Преамбула закона столь же туманна [68]. Ни здесь, ни в последующих 159 разделах и 18 приложениях к Акту не содержится ни единого упоминания о цели закона.

5 Статья 1 гласит:

ГТ1) Ассамблея Уэльса будет названа Национальной Ассамблеей Уэльса (далее Ассамблея). Ассамблея является юридическим лицом.Ассамблея действует от лица Короны".

Схожая ситуация сложилась и в Шотландии. Краткий заголовок - Акт о Шотландии 1998 года, а длинный - Акт об учреждении и условиях деятельности Парламента Шотландии и администрации и других изменениях в правительстве Шотландии, об обеспечении внесения изменений в Конституцию и пересмотре функций ряда должностных лиц, обеспечении гибкости ставки подоходного налога в соответствии с доходами шотландских налогоплательщиков согласно Резолюции Парламента Шотландии, о внесении поправок в закон об избирательных округах по выборам в Парламент и сопутствующих мероприятиях. Преамбула к этому закону так же прозаична [69]. Подобным образом, 132 раздела и 9 приложений лишены ясного упоминания о цели закона.

Подобные тенденции в британском законодательстве прослеживаются не только в отношении конституционной реформы, но и в отношении трудового [70], социального законодательства [71] и экономического права [72].

В Великобритании существует развитая традиция правительственных консультаций. Это приводит к созданию "консультационных докладов". Традиционно существуют "зеленые доклады", содержащие соображения по целому ряду возможных решений той или иной проблемы, и "белые доклады", которые обозначают приоритетный с точки зрения правительства путь, но оставляют открытым вопрос о способах проведения мер в жизнь. Также в последние годы правительство Великобритании распространяет проекты первичных законов с целью консультаций, что может способствовать, хотя и косвенно, предоставлению информации парламентариям о политических мерах, стоящих за законодательным текстом [73]. Напротив, законопроекты, поступающие в Парламент Шотландии, подвергаются интенсивному предварительному рассмотрению [74]; возможно, лондонские коллеги захотят перенять этот опыт.

В дополнение член Парламента Великобритании может получить такую информацию из приложения к проекту закона. Однако приложение обычно содержит комментарий о положениях законопроекта, который, как уже отмечалось, не обязательно разъясняет, как данный законопроект вписывается в проводимую политику. Приложение также содержит информацию о финансовых аспектах проведения предлагаемых мер, кадровых вопросах, содержит прогноз действенности закона, оценку последствий для окружающей среды (где это уместно), а также заявление ответственного по данному законопроекту министра о соответствии положений законопроекта Европейской конвенции по правам человека. Также, вскоре после вступления Великобритании в Европейское Экономическое Сообщество в 1973 году, правительство Великобритании усвоило процедуру предоставления меморандумов в обе палаты по проектам законов Сообщества. Тем не менее, в отличие от некоторых других юрисдикции, например Швейцарии, правительство Великобритании формально не обязано предоставлять такую консультативную информацию - в Великобритании это дело Парламента.

Когда закон принят и действует, судебная власть, занимаясь толкованием закона, может поставить вопрос так: на проведение какой политики направлен данный закон? Вопреки общему мнению, при толковании законов суды Великобритании действительно пытаются выяснить цель, смысл закона в противовес буквальному следованию тексту закона, хотя, как и многие другие юрисдикции, суды Великобритании отдают приоритет ясному и недвусмысленному нормативному тексту [75]. Некоторые утверждают, что британские суды усвоили этот подход к толкованию законов в результате членства Великобритании в ЕЭС, однако этот подход вошел в употребление задолго до 1973 года. Может быть, он просто стал более очевидным в последние десятилетия [76]. При установлении цели закона, или стоящей за ним политики, суды могут воспользоваться большей частью вышеописанных материалов, к которым обращается парламентарий, задающийся тем же вопросом [77].

3. Насколько действенным будет закон в проведении политики?

Этим вопросом, конечно, задается как исполнительная власть, так и законодательная при принятии закона.

Для исполнительной власти этот вопрос может принять такую форму: обеспечат ли административные механизмы, заложенные в нормативном тексте, эффективное проведение политики? Иногда ответ на этот вопрос необоснованно определяется политической конъюнктурой. Хорошим примером из практики Великобритании может послужить Акт о представляющих опасность собаках 1991 года (Dangerous Dogs Act 1991), который был предложен в результате общественной обеспокоенности по поводу нашумевших случаев нападения на людей собак бойцовых пород. В реальности оказалось чрезвычайно трудным определение пород собак, попадающих в данную категорию, и применение положений Акта. Проблема была частично решена с внесением поправки к Акту о представляющих опасность собаках 1997 года (Dangerous Dogs (Amendment) Act 1997).

Возможно, более интересным вопросом в контексте данного доклада, которому британская исполнительная власть уделяет все больше внимания, является вопрос о полномочиях, которые нормативный текст предоставляет судебной власти в толковании текста. Все возрастает степень обеспокоенности исполнительной власти тем, что эта роль толкователя может привести к появлению у судебной власти определенной роли в формировании политики. Здесь встает целый ряд вопросов. В последние 30 лет британские суды разработали концепцию пересмотра судом административных действий. Это вызвало реакцию исполнительной власти в форме публикации "Судья, который смотрит тебе в затылок". Статья обрисовала для британских государственных служащих, не являющихся юристами, последствия такого пересмотра для их работы как по формированию политики, так и по разработке законопроектов [78]. Принцип судебного пересмотра в Объединенном Королевстве получил новый толчок в связи с принятием в 1998 году Акта о правах человека (Human Rights Act 1998), который напрямую переносит стандарты Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в контекст британского внутреннего права. Этот Акт вступил в силу 2 октября 2000 года. В дополнение, наметился отход от установленной системы, в рамках которой судьи, по крайней мере до вступления Великобритании в Европейское Экономическое Сообщество в 1973 году, делали акцент на законодательную прерогативу Парламента и, как результат, на принимаемые им нормативные тексты. Важным фактором является также возрастающая важность внешних юридических стандартов в форме многосторонних договоров и, в особенности, права Евросоюза.

Законодательная власть институционально подходит к решению этого вопроса. На территории Британских островов исторически сложилось, что вопрос обсуждался в контексте пленарных дебатов. Как известно большинству законодателей, этот прием, может, и эффектен (и, следовательно, политически привлекателен), но не является систематически эффективным. Альтернативным институциональным форумом для обсуждения данного вопроса является парламентский комитет. Исторически британский Парламент чаще всего назначал в рамках законодательного процесса Комитет по экспертизе текстов основополагающих законов. Однако общепризнанным является тот факт, что такие комитеты имеют два слабых места. Во-первых, их деятельность может проходить в обстановке соперничества политических партий, что отражается на составе комитета. Во-вторых, что даже более существенно в рамках настоящей дискуссии, такие комитеты занимаются формальным изучением текста закона (включая поправки, часто вносимые правительством) от первого до последнего положения. Такая работа ведется без привлечения специалистов в данном вопросе и без учета письменных или устных замечаний знающих людей или тех, кого напрямую коснется принятие данного закона [79]. В последнее время обсуждение проектов важных законов велось в комитетах Палаты общин британского Парламента с частичным использованием устных консультаций экспертов в течение очень ограниченного периода (во избежание неоправданно затянутых обсуждений) [80].

Более систематическим было рассмотрение законопроектов Евросоюза в комитетах, уполномоченных привлекать для обсуждения министра, в сферу компетенции министерства которого попадает предмет рассматриваемого проекта закона, и прочих [81].

Тем не менее британский Парламент с запозданием перешел к практике, принятой во многих других странах, - к созданию парламентских комитетов, отражающих структуру правительственных департаментов и тщательно рассматривающих проводимую ими политику и административные меры и, в определенной степени, предлагаемые ими проекты законов. Система таких комитетов была впервые введена только в 1979 году [82]. Такую систему можно сравнить с системой комитетов в шотландском Парламенте, которая больше знакома практикующим юристам континентальной Европы. В шотландском Парламенте работает целый спектр комитетов, отражающих функции исполнительной власти. Эти комитеты рассматривают не только вопросы политики и административные вопросы соответствующих департаментов исполнительной власти, но и проекты законов, предлагаемых департаментами и отдельными членами шотландского Парламента по вопросам, находящимся в ведении соответствующего департамента. Примечательно то, что эти комитеты также могут выступать с законодательной инициативой в области своей компетенции [83]. Такой институциональный подход к компетенции парламентского комитета по рассмотрению законопроектов несет в себе некоторые опасности, которые уже испытал на себе шотландский Парламент. Может случиться, что комитет по рассмотрению определенного вопроса с данной компетенцией, занимающийся критическим изучением департамента с большой законодательной программой, может полностью посвятить себя разбору законопроектов, разработанных департаментом, и не оставить себе времени для изучения деятельности департамента по проведению уже одобренных мер и формированию политики.

Такого рода комитет, как в британском, так и в шотландском Парламенте, уполномочен использовать как письменные, так и устные рекомендации и назначать советников-профессионалов. Ряд юрисдикции подчеркивают необходимость привлечения независимых экспертов. Хотя и желательно, чтобы советники были аполитичными и объективными, в реальной жизни вряд ли можно ожидать, чтобы знающие советники одновременно были абсолютно независимыми. Британский опыт показывает, что существует опасность использования соображений советников и лиц, единовременно привлекающихся для комментария и внесения предложений по конкретному вопросу, из географически или профессионально узкого спектра. Хотя подобная политика может быть и неумышленной, последствием может оказаться принятие парламентским комитетом неоправданно ограниченного подхода.

Параллельным парламентским приемом, практикуемым на Британских островах, является более специализированный парламентский комитет. Такие комитеты могут создаваться для рассмотрения технических аспектов делегированного законодательства [84], политики и законопроектов Евросоюза [85], потенциальных возможностей, содержащихся в первичных законах для создания компетенции исполнительной власти по созданию делегированного законодательства, например, в форме инструкций [86], а также для контроля соответствия законодательства стандартам, утвержденным Европейской конвенцией по правам человека [87]. Недостатком комитетов со столь узкой компетенцией является сложность удержания равновесия между темпом работы и оценкой законов. В случае рассмотрения проекта закона целым рядом таких комитетов, процесс введения закона в действие может быть неоправданно затянут.

4. Стало ли результатом нормативного текста проведение эффективной политики?

Это вопрос, который в различных формах рассматривает как законодательная, так и исполнительная и судебная власти.

Для исполнительной власти ответ на данный вопрос зависит от административных, статистических и консультативных средств, доступных для решения проблемы. Для британского законодательства не характерно требовать от исполнительной власти отчета о выполнении принятого закона.

Непосвященному может показаться, что вопрос нередко рассматривается исполнительной властью лишь как аспект деятельности в условиях кризиса. Это, наверное, слишком суровая критика. Департаменты британского правительства действительно изучают в рамках своих обязанностей, как внутри своего департамента, так и вне его, последствия принятых законов. Подобным образом органы, занимающиеся вопросами правовой реформы, а именно Правовая Комиссия и Шотландская Правовая Комиссия, проводят такую экспертизу в ходе своей деятельности. Наконец, сегодня могут разворачиваться грандиозные проекты по консолидированию и редактированию законодательства с целью разъяснения, а не просто изменения. Такие проекты могут включать в себя консультации и обсуждения с заинтересованными сторонами. Уместным примером из современной жизни может послужить изменение налогового законодательства [88].

Для законодательной власти существует целый ряд возможных подходов к проблеме, но лишь некоторые из них практикуются в Великобритании. Несмотря на то, что специальные комитеты, проверяющие отдельные правительственные департаменты, могут изучить результаты принятия законов, проекты которых были внесены этими департаментами, британский Парламент почти не располагает эффективными законными средствами систематической экспертизы эффективности принятых законов. Эта черта, по-видимому, является общей для многих законодательств и, наверное, одинаково рассматривается скорее обычными, статутными, нормами, нежели институциональными, установленными. Так, например, некоторые юрисдикции используют положения "восхода" в принятых законах. В соответствии с такими положениями от исполнительной власти обычно требуется периодически докладывать законодательной власти о положениях первичных законов, которые были приняты, но еще не вступили в силу. Другой прием - положения "заката", согласно которым закон теряет силу по истечении определенного периода времени, за исключением случаев его пролонгирования или повторного принятия [89]. Положения "заката" представляют некоторую опасность: существует возможность недосмотра и игнорирования необходимости пролонгирования или повторного принятия положения, и процедура формального продления или повторного принятия может отнять слишком много времени как у исполнительной, так и у законодательной власти. Описанные приемы имеют определенную ценность. Однако, как средства определения эффекта проведения запланированной политики через нормативный текст, они достаточно поверхностны.

Судебная власть может столкнуться с этим вопросом в процессе толкования закона. Вообще говоря, вопрос ставится британскими судами в достаточно искусственной форме: каковы были намерения Парламента [90]? Существует целый ряд ситуаций, когда суд может задать такой вопрос. Приведем два примера.

Первый пример - использование парламентской истории нормативного текста в целях интерпретации, в противовес определению политики, стоящей за текстом. В течение многих лет британские суды отказывались признать парламентскую историю в качестве подсобного средства в толковании нормативного текста. Это правило было отменено решением Палаты лордов в деле "Пеппер против Харта" ("Pepper v Hart") [91]. Тогда Лорд Браун-Уилкинсон заявил, что положение, исключающее парламентскую историю в указанных целях, должно быть отменено "чтобы сделать возможным обращение к материалам Парламента в тех случаях, когда:

а) закон является двусмысленным или неясным или ведет к возникновению аб сурдных ситуаций;

б) рассматриваемый документ состоит из одного или более заявлений министра или иного лица, внесшего законопроект, наряду, в случае необходимости, с таким иным парламентским материалом доя обеспечения понимания формулировок и их действия;

в) рассматриваемые положения ясны" [92].

Не углубляясь в обсуждение всех возможных последствий [93], очевидно, что в данном случае мы имеем дело с юридическим признанием необходимости отождествления в большинстве случаев "интенции Парламента" с "интенцией исполнительной власти". Кроме того, это демонстрация сегодняшнего желания британских судов получить неформальный отчет Парламента о политике, стоящей за текстом закона, в противовес ранее занимаемой позиции о необходимости проведения политики в соответствии с формальным нормативным текстом, принятым Парламентом.

Другой пример - возможность корректировки судами очевидных ошибок в редакции. Этот вопрос также был предметом сравнительно недавнего решения Палаты лордов по делу "Inco Europe Limited" против "First Choice Distribution" [94]. Решался вопрос о том, следует ли суду строго применять положения нормативного текста, что имело бы результатом отмену ранее принятого права апелляции, или же суд должен признать наличие в законе редакционной ошибки, не отражающей намерения Парламента. Палата лордов осуществила второй подход.

В своем решении, Лорд Николлс из Беркенхеда признал, что суды: "должны воздержаться от любых действий, которые могут быть истолкованы как судебное законотворчество; закон имеет утвержденную и законодательно принятую лингвистическую форму" [95]. Однако он признал, что суды имеют право на исправление очевидных ошибок в редакции, но до внесения корректировок должны определить следующее: 1) цель рассматриваемого закона или положения; 2) что по недосмотру создателю законопроекта и Парламенту не удалось реализовать эту цель в тексте закона; 3) суть законопроекта, которую имел в виду Парламент, в противовес ошибочным формулировкам. При этом Лорд Николлс отметил, что существуют и другие факторы, которые могут не позволить суду корректировать ошибки в редакции, например, если предлагаемые изменения могут иметь далеко идущие последствия, если корректировка формулировки приводит к радикальным изменениям или если сам предмет нормативного текста, как, например, уголовное законодательство, заключает в себе требование строгой интерпретации текста.

5. Заключение

Оценка нормативных текстов в Великобритании, как и везде, является предметом изучения и несомненно много может почерпнуть из многих дисциплин. Мой доклад - попытка показать, что даже в рамках формальных конституционных структур исполнительной, законодательной и судебной власти такая оценка может проводиться различными и косвенно взаимосвязанными средствами. Тем не менее, нет никакой уверенности в том, что государственные органы обеспечивают систематические и эффективные оценочные мероприятия на постоянной основе.

Стефан МАГНУССОН,
судья Верховного Суда Швеции,
Швеция

ШВЕДСКИЙ ОПЫТ

1* Перспективная оценка

Совершенно очевидно, что принятию закона должна предшествовать кропотливая работа над законопроектом. Законодатель должен, во-первых, убедиться в его соответствии всем формальным требованиям. Так, например, проект закона должен соответствовать Конституции и другим основополагающим законам. Поскольку Швеция является членом Европейского Союза, следует учитывать также правовые нормы Европейского Союза.

В дополнение к формальным требованиям, законодатель должен также уделять внимание вопросам более практического характера. Например, будет ли предлагаемый закон эффективен? Какие меры необходимы для обеспечения достаточного уровня эффективности? Необходим ли соответствующий орган по контролю за выполнением закона? Могут ли контрольные функции быть доверены одному из существующих органов или необходимо создание нового органа? Какова стоимость проекта?

Часто трудно обеспечить эффективность действия закона, если он не воспринят и не одобряется широкими слоями населения. В идеале закон должен быть принят не только судами и другими органами, ответственными за проведение закона в жизнь, но и обычными гражданами, для которых он и принимался. Следующий вопрос: как выяснить, каково общее мнение властей и граждан.

В Швеции, как и в других странах, неотъемлемой частью законодательного процесса является всеобъемлющая исследовательская работа. Этот процесс обычно начинается с создания правительственного комитета. Однако бывают случаи, когда достаточной оказывается рабочая группа в соответствующем министерстве. Как только создан комитет, ему может быть предоставлена некоторая свобода действий. В ряде случаев его деятельность может быть ограничена протоколом. Состав комитета может быть различным в зависимости от конкретного вопроса. Иногда комитет может состоять из одного человека, но в большинстве случаев комитет состоит из нескольких человек. Часто в состав комитета входят эксперты, как юристы, так и специалисты в конкретной области в зависимости от рассматриваемого вопроса, а также члены парламента и представители рядовых граждан.

Что касается экспертов, конечно, желательно, чтобы они были как можно более независимы. Поскольку во многих областях мнения разных экспертов значительно различаются, уместным может оказаться привлечение нескольких экспертов, имеющих разные точки зрения.

Комитету обычно предоставляется некоторая свобода в определении способа организации своей деятельности. Тем не менее иногда протокол содержит определенные условия. Обычно предусматриваются сроки окончания деятельности комитета. В Швеции комитеты действуют обычно не более двух лет.

Основным занятиям комитета обычно являются обширные исследования. Комитет может, например, заниматься рассылкой анкет и организацией обсуждений. Комитет также может организовывать учебные туры по Швеции и за рубежом.

Перед внесением предложения о принятии нового закона или пересмотре действующего комитет должен оценить финансовые затраты. Это фактически одна из основных функций комитета. Комитету необходимо показать, из каких источников будет осуществляться финансирование. Если комитет выступает с предложением о создании нового органа по контролю за выполнением закона, уместным может быть разработка системы финансирования этого нового органа.

По окончании работы комитета и публикации его доклада соответствующее министерство обычно рассылает доклад на рассмотрение ряду должностных лиц и организаций. При этом количество и тип адресатов могут разниться в зависимости от предмета доклада. В обычной ситуации будет услышан и голос рабочих, и представителей интересов потребителей. Если доклад комитета касается юридических вопросов, его разошлют в суды и университеты на факультеты права. В тех случаях, когда согласно докладу та или иная обязанность должна быть возложена на тот или иной орган, необходимо, конечно, дать этому органу возможность высказаться.

По предоставлении всех соображений по докладу в министерство, министерство или министерства занимаются дальнейшим его рассмотрением. Иногда возникает необходимость в дальнейшем изучении ситуации. Министерство может, например, организовать публичные слушания для обсуждения вопроса. Затем правительство на основании всех этих материалов формирует свою точку зрения. Правительство может принять решение передать законопроект на рассмотрение в парламент.

В последние годы все более подчеркивается необходимость ясного и доступного формулирования правовых положений. Для этого на стадии подготовки законопроекта часто привлекаются эксперты-лингвисты. В Швеции существует система тщательного рассмотрения каждого законопроекта специальным лингвистическим департаментом Министерства юстиции, прежде чем он передается в парламент.

Как правило, законопроект не может быть послан в шведский парламент до его представления так называемому Правовому совету. Правовой совет - независимый орган, состоящий из трех судей из Верховного суда и Верховного административного суда. Задачей Правового совета, в первую очередь, является изучение законопроектов, подготовленных правительством. Однако проекты правовых положений иногда готовятся в парламенте: инициатива может принадлежать отдельному члену парламента. Такой законопроект может быть отправлен на рассмотрение Правового совета из соответствующего парламентского комитета.

Важным аспектом деятельности Правового совета является определение совместимости законопроекта с фундаментальными законами и правовой системой вообще. В данном вопросе Правовой совет традиционно обращает особое внимание на соответствие законопроекта шведской Конституции. Однако с вхождением Швеции в Европейский Союз в 1995 году возросла важность соответствия законопроектов праву Европейского Союза. Кроме проверки соответствия основным составляющим правовой системы, в обязанности Правового совета входит проверка непротиворечивости основных положений проекта друг другу. Совет также должен принимать во внимание требование правовой безопасности. Наконец, Совет рассматривает вопросы о том, соответствуют ли формулировки положений законопроекта его целям, и каковы потенциальные проблемы при проведении закона в жизнь.

Мнение Правового совета имеет совещательный характер. Таким образом, правительство и парламент не обязаны принимать ту же точку зрения. Тем не менее мнение Совета обычно принимается, особенно в тех случаях, когда Совет заявляет, что рассматриваемый законопроект противоречит Конституции или законодательству Европейского Союза. В таких случаях проект закона обычно отзывается или пересматривается.

После того, как Правовой совет отправил свой доклад соответствующему министерству, министерство, на основании доклада, вносит свои замечания и передает законопроект в парламент. Законопроект затем рассматривается одним из постоянных парламентских комитетов. Даже тогда законопроект снова тщательно изучается. Если парламентский комитет считает необходимым внесение большого числа поправок, законопроект может быть отправлен обратно в Правовой совет на доработку.

2* Ретроспективная оценка

Что касается ретроспективной оценки законов, в отличие от многих других европейских стран, в Швеции нет специального Конституционного суда, в обязанности которого входило бы рассмотрение принятых законов на предмет их соответствия Конституции и другим действующим законам. В определенной степени вышеупомянутый Правовой совет выполняет схожие функции.

Поскольку в Швеции нет специального Конституционного суда, ретроспективным контролем занимаются обычные суды. В Швеции все суды: от районных до судов более высокой инстанции, уполномочены аннулировать любое правовое положение, которое, с точки зрения суда, противоречит Конституции или другому закону, имеющему, по сравнению с данным правовым положением, большую юридическую силу. Это следует из одной из статей шведской Конституции. Если правовое положение одобрено парламентом или правительством, оно может быть аннулировано лишь в случае очевидного противоречия. Однако требование очевидности противоречия не относится к случаям, когда речь идет о праве Европейского Союза. Оно всегда имеет приоритет над шведским внутренним правом.

Примером аннулирования правового положения может послужить дело, не так давно рассмотренное Верховным судом Швеции. Речь шла о положении общего налогового законодательства. Согласно этому положению представители юридических лиц несли ответственность за уплату налогов самих юридических лиц, даже в отношении налогов, которые должны были быть уплачены до вступления данного положения в силу. Верховный суд решил, что данное положение противоречит положению Конституции о запрете на обратную силу налогового законодательства. Таким образом, это положение налогового законодательства не было поддержано, и при вынесении решения по делу суд не принял его во внимание.

По истечении некоторого времени с момента принятия закона могут быть проведены исследования, направленные на выявление его эффективности. Такие исследования проводятся, в первую очередь, соответствующим министерством или министерствами. Ретроспективная оценка может быть доверена существующему органу или специальному комитету. Органы, уполномоченные контролировать выполнение закона, разумеется, обязаны докладывать о том, как работает закон, и выступать с предложениями по его совершенствованию.

В области уголовного права оценка непрерывно проводится Шведским Национальным Советом по профилактике преступности. Этот Совет публикует статистические данные по уровню преступности, а также инициирует исследования по определению степени эффективности уголовных законов.

Кроме того, органами контроля, осуществляющими оценку законов, являются омбудсмены, а также аудиторы парламента и Канцлер юстиции.

Иногда случается, что закон принимается на ограниченное время как эксперимент. Его действие может быть ограничено географически. Такой метод использовался при введении в Швеции новых видов наказания за уголовные преступления, как, например, общественные работы или электронный контроль.

В данном контексте следует также упомянуть о правилах судебной процедуры. В Швеции постоянно идет работа по реформированию системы в сторону упрощения судебной процедуры, повышения ее эффективности и снижения затрат. При введении новых процедур может быть принято решение об их испытании на ограниченном количестве судов.

Во всех случаях тестирования нового закона тем или иным из описанных способов следует, разумеется, провести мероприятия по оценке работы закона до окончания испытательного срока.

Ульрих КАРПЕН,
профессор конституционного права, Гамбургский университет, Президент Европейской ассоциации по законодательству,
Германия

НЕМЕЦКИЙ ОПЫТ

1* Положения Конституции и правила процедуры

Что касается немецкой Конституции, или Основного закона, оценка законов нигде прямо не упоминается. Тем не менее Конституционный суд интерпретировал принцип законности, недвусмысленно упомянутый в статье 20 Конституции, как обязывающий законодателя подчиняться принципам эффективности и пропорциональности. Были случаи, когда Федеральный Конституционный суд признавал принятые парламентом законы не соответствующими этим принципам, и их пришлось изменить.

Схожая ситуация сложилась в отношении конституций шестнадцати членов немецкой федерации. В 1998 году в парламенте федеральной земли Северный Рейн - Вестфалия было выдвинуто предложение о включении в Конституцию положения о подобной оценке законов. Это предложение вызвало длительную дискуссию и интенсивные исследования, но в конце концов было отклонено, так как большинство членов парламента не захотело менять Конституцию.

Что касается статутного права на федеральном уровне и уровне земель, ушли те времена, когда в примечании проекта закона просто указывалось: "стоимость проекта - нуль". Сегодня примечания обычно содержат больше подробностей для перспективной оценки.

Многочисленные законодательные акты включают поручения правительству докладывать о выполнении закона. Это могут быть поручения общего характера - доложить в течение определенного времени, например, по истечении двух или четырех лет и так далее. Очень часто законы устанавливают особые обязанности правительства, подчеркивая определенные аспекты, которые ему следует учесть при докладе парламенту о состоянии дел. Это относится, например, к федеральному закону об окружающей среде, в котором ясно прописаны химические и биологические аспекты, а также к законам о субсидиях и дотациях, арендной плате за жилые помещения, социальном обеспечении, защите животных и так далее.

Конечно, правила процедуры в любом парламенте предполагают перспективную и ретроспективную оценку. Комитеты, информирующие парламент на пленарных заседаниях, дают тщательную предварительную (перспективную) оценку ожидаемых результатов. В числе обычных инструментов ретроспективной оценки - вопросы, обсуждаемые на пленарных заседаниях, и депутатские запросы. Германия имеет богатую историю запросов, так что в любом законе нет практически ни одного аспекта, который бы избежал ретроспективной оценки.

2* Методы оценки

Прежде всего необходимо отметить, что в Германии законопроекты разрабатываются не специальным централизованным редакционным комитетом; они децентрализованно готовятся в министерствах.

Методы перспективной, текущей и ретроспективной оценки могут быть уподоблены разработке машины.

Перспективная оценка является первой стадией, подобно анализу рынка и первоначальному конструированию прототипа. Второй стадией является учет положений текущего законодательства в процессе подготовки законопроекта. Этот этап напоминает процесс выпуска машин от разработки прототипа до стадии серийного выпуска, включая тестирование качества продукции и устранение неисправностей. В заключение, ретроспективная оценка применяется для тестирования того, принят ли продукт на рынке, что иногда может иметь своим результатом его снятие с выпуска.

В Германии применяются все современные методы оценки, включая контрольные списки, симуляции (испытания), тесты и экспериментальное законодательство. Исторически все началось с текущего законодательства, а именно тестов законопроектов. В середине 90-х годов добавилась перспективная оценка, и только сейчас ретроспективная оценка становится общепринятым методом. Это означает, что министерства и суды докладывают о своих соображениях по поводу работы новых законов. Своими впечатлениями делятся также торговые палаты и палаты товаропроизводителей. Было бы желательно получать больше информации от представителей и других слуг закона, в частности адвокатов, но это пока остается проблематичным.

3* Примеры оценки

В данной главе приводятся некоторые примеры перспективной, текущей и ретроспективной оценки из практики немецких законодателей.

Что касается перспективной оценки, одним из лучших примеров является оценка законопроекта по генной инженерии. Этот законопроект получил оценку одного из университетов административных наук. Основной проблемой было определить, кто должен нести ответственность за надлежащее применение генной инженерии. Должны ли врачи нести профессиональную ответственность или, может быть, следует полагаться на эксперименты фармацевтической промышленности? И вообще, нужен ли соответствующий закон? Информация для решения этой проблемы была получена путем интенсивного анкетирования и опросов граждан. Такие интервью продолжались более двух часов и охватывали весь законопроект.

Второй пример - закон о лесном хозяйстве одной из земель. Его перспективная оценка была сделана университетами и правительством земли, при этом рассматривались все экологические и экономические аспекты, а также проблемы общественного использования лесов и организационные вопросы в рамках краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного планирования.

Третий пример перспективной оценки - федеральный акт гражданского судопроизводства. Первый законопроект был испытан в 1999 году в отдельно взятой федеральной земле (Северный Рейн - Вестфалия). Несколько дел были разобраны в соответствии с существующим законодательством и положениями нового проекта закона о гражданском судопроизводстве. Вопрос заключался в том, повлияла ли реорганизация судебных инстанций на ведение дел. Заключение этого достаточно интенсивного теста повлекло за собой введение нескольких поправок. Было обнаружено, что новый акт о гражданском судопроизводстве может оказаться еще менее эффективным, чем предыдущий.

Существует также несколько примеров текущей оценки. Первый - проект закона о защите от пожаров и других бедствий. В 1981 году этот законопроект был подвергнут тесту-симуляции, для участия в котором были приглашены представители Министерства внутренних дел, организаций по техническому сотрудничеству, полиции, больниц, федерального железнодорожного транспорта, управлений водными ресурсами, вооруженных сил, представители региональных и местных органов власти. В общей сложности в тесте принимали участие семьдесят человек. В результате проведенного теста в проекте закона были обнаружены многочисленные недоработки, включая неясные схемы сотрудничества и распределения ответственности, трудности в коммуникации и ошибки в оценке затрат на разработку проекта.

Подобному тесту в режиме реального времени был подвергнут еще один проект. Это означало, что проект федерального закона о поддержке молодежи был представлен на рассмотрение чиновникам; государственные служащие должны были оценить степень финансовой поддержки и помощи в получении образования, обеспечиваемые как в рамках действующего закона, так и предлагаемого законопроекта. Результаты теста показали, что проект нового закона значительно облегчил и убыстрил процесс принятия решений.

В настоящее время немецкие законодатели стремятся усовершенствовать процесс ретроспективной оценки законов для получения достоверной информации по "системе обратной связи" о том, обеспечивает ли закон достижение тех целей, для чего он был задуман, имеет ли закон отрицательное побочное действие и добровольно ли соблюдают закон его "адресаты", а если нет, то как обеспечить соблюдение закона и какова цена подобных мер. Так, было обнаружено, что в Гамбурге введение одного закона в экономической сфере привело к повышению административных издержек для малого и среднего бизнеса почти на 30 процентов.

В настоящее время делается тщательная ретроспективная оценка нового закона о страховании престарелых, медицинской помощи и индивидуальном уходе. По этому закону, касающемуся престарелых людей, необходимо выделить определенные категории заболеваний и принять решение об их лечении либо в частных, либо в государственных клиниках. Окончательная ретроспективная оценка пока не дана, но первые результаты показывают, что закон обходится гораздо дороже, чем первоначально представлялось законодателю.

Еще один пример - ретроспективная оценка закона об участии работников предприятия в процессе принятия решений на предприятии. Оценку дал Институт немецкой экономики - исследовательское учреждение Федеральной Ассоциации Промышленников. Результаты тщательного исследования вопроса показали, что участие работников предприятия в процессе принятия решений в среднем обошлось предприятиям в 1000 немецких марок на человека в год; эти показатели оказались выше ожидавшихся.

4* За и против

Разумеется, в настоящее время ведется оживленная дискуссия, направленная на выявление всех "за" и "против" в вопросе оценки законов. Аргументы в пользу оценки законов вполне очевидны. Оценка способствует пополнению копилки знаний, рационализации и выявлению ответственных за последствия принятия проекта закона.

Как аргументы против оценки в некоторых странах высказываются соображения, что результаты оценки поступают слишком поздно для того, чтобы иметь какое-либо влияние на законодательство, и что проведение оценки - сам по себе процесс дорогостоящий и длительный. Некоторые из создателей проектов законов не желают внесения изменений в свои проекты.

Предметом дискуссии также являются проблемы достоверности оценки и издержек на ее проведение. Затраты на тщательную перспективную оценку проекта закона в Германии составляют от 50 000 до 300 000 или даже полумиллиона немецких марок. Очевидна невозможность проведения оценки всех законопроектов.

На сегодняшний день чаша весов склоняется в пользу оценки законопроектов. Оценка не заменяет политические решения, но процесс принятия политических решений может быть значительно усовершенствован с помощью оценки. Без сомнения, некоторые чрезмерно регулируемые государством сферы законодательства, например налоговые законы, заслуживают большего внимания в плане проведения оценки, так как это может подтолкнуть процесс сокращения вмешательства государства в экономику.

Джон БЕЙТС,
профессор Университета Стратклайда,
директор Центра исследований в области
законодательства и парламентаризма,
Великобритания

ЦЕНА ЗАКОНОВ

1* Введение

Позвольте мне сначала рассказать вам две якобы правдивые истории, которые, как говорят, имели место в Великобритании: одну о парковых скамьях, а другую - о государственных финансовых льготах на аренду жилья для неимущих [96]. Такие истории могли бы произойти в любой юрисдикции.

В 90-х годах XX столетия в Великобритании проводилась реструктуризация финансируемой государством Национальной службы здравоохранения. В соответствии с новыми условиями правила предусматривали, что местным семейным докторам будет предоставлен бюджет и они примут на себя непосредственную финансовую ответственность за своих пациентов как субподрядчики Национальной службы здравоохранения.

Для вступления в действие этих финансовых мер каждый пациент должен был иметь почтовый индекс (индекс, который указывается на письмах для их доставки по назначению). Для большинства пациентов это не создавало трудностей - они могли указать почтовый индекс своего места проживания. Но, к сожалению, есть пациенты, не имеющие дома, и они обычно тоже нуждаются в медицинских услугах. Некоторые бездомные спят зимой в приютах, а летом ночуют на скамьях в парках.

Для обеспечения выполнения нового режима некоторым местным властям пришлось присвоить почтовые индексы парковым скамьям, чтобы бездомные могли получить медицинское обслуживание.

Почтовая служба не удивилась. Ее представитель заявил: "Представляется, что это способ обойти бюрократию, но, конечно, мы никогда не будем доставлять письма к скамьям в парках".

В 1983 году правительство Великобритании ввело жилищное субсидирование. В марте 2001 года Национальная жилищная федерация опубликовала чрезвычайно критический отчет о действии схемы жилищных субсидий. Федерация представляет жилищные ассоциации, которые строят квартиры. Эти квартиры потом сдаются в аренду лицам, имеющим низкий доход. Эти люди имеют право на получение государственной финансовой помощи в форме жилищных субсидий. Соответственно, существенная доля доходов жилищных ассоциаций поступает от жилищного субсидирования. Доклад Федерации "Жилищные субсидии: нет причины для радости" показывает, что 1,5 миллионам из 4 миллионов получающих в Англии жилищные субсидии местные власти от лица государства задолжали 1,6 миллиарда фунтов стерлингов, а арендаторы задолжали жилищным ассоциациям 84 миллиона фунтов стерлингов из этой суммы. Имеет место значительное количество случаев мошенничества со стороны тех, кто претендует на жилищные субсидии, поэтому, в основном с целью борьбы с мошенничеством, инструкции, регулирующие выплату субсидий, изменялись часто и много. Например, в 1999 году изменения вносились 85 раз, что каждый раз являлось сюрпризом для местных властей.

Это имело результатом значительные задержки выплаты субсидий. В результате экономические затруднения испытывали как отдельные истцы, так и организации, например, жилищные ассоциации, которые стремились обеспечить жильем тех, кто испытывал финансовые затруднения.

2* Предварительные вопросы

2.1. Затраты на какое законодательство?

Ответ - на все нормативные тексты. Оценка затрат должна применяться как к основному законодательству, так и вторичному делегированному законодательству, такому как инструкции. Также оценка должна применяться и к менее формальным нормативным актам, таким как руководства, имеющие ограниченные правовые последствия.

2.2. За чей счет?

Это вопрос, на который легко ответить: затраты относятся как к частному, так и государственному сектору; если увеличиваются затраты для государственного сектора, это неизбежно скажется на затратах для частного сектора, что выразится в дополнительном налогообложении.

2.3. На что?

Затраты на исполнение законодательства многогранны. Это могут быть затраты и в государственном секторе. Увеличение бюрократии потребует привлечения дополнительного персонала и, таким образом, вызовет дополнительные финансовые расходы. Могут быть и другие прямые затраты для государственного сектора, например, если законодательство предусматривает выплату грантов на жилье или мелкий бизнес.

Это могут быть затраты и для частного сектора. Законодательство, которое вводит налоги или пошлины, - это очевидные прямые затраты. Обширные регулирующие положения или положения о соблюдении закона также влекут затраты, потому что это требует затрат рабочего времени частного сектора, которые в конечном счете оплачиваются за счет клиента; если регулирующие положения или положения о соблюдении закона налагают чрезмерные требования, то затраты в конце концов ложатся на плечи налогоплательщика (потому что меньшая прибыль будет означать меньшее поступление налогов) и на общество в целом (потому что в конечном счете меньшее количество налоговых поступлений будет означать меньший масштаб социального обеспечения).

Как правило, затраты будут как в государственном, так и частном секторе. Так, обширные регулирующие положения вызовут затраты не только в частном секторе, но также и в государственном секторе в результате увеличения бюрократии. То же самое применимо и к законодательству, так или иначе влияющему на окружающую среду. Это также будет справедливо и для плохо разработанных и плохо написанных законов. Такое законодательство может не достигнуть своей цели или достигнуть ее с большими затратами, или может привести к дорогостоящим судебным процессам для разрешения текстовых двусмысленностей.

2.4. Оправданы ли затраты?

Зачастую это наиболее трудный вопрос. Предположим, например, что принято политическое решение о более эффективном регулировании и лицензировании банков. Необходимое условие эффективности режима регулирования - его масштабность. Обширный режим регулирования дорого обойдется государственному сектору. Потребуется привлечение большого бюрократического аппарата для проведения необходимых расследований; персонал должен иметь высокую квалификацию. Банки понесут значительные затраты, исполняя режим лицензирования, и также будут нуждаться в высококвалифицированном персонале. Затраты банков будут перенесены на клиентов, возможны банкротства, что приведет к сокращению налоговых поступлений в бюджет. Однако менее строгий режим регулирования может привести к росту опасности отмывания денег и потере международного доверия к банковской системе. Это, в свою очередь, может привести к сокращению международной экономической и политической поддержки государства. Таким образом, увеличение затрат на законодательную схему масштабного регулирования и лицензирования банков может оказаться оправданным.

С другой стороны, соображения и последствия могли быть совершенно иными, если бы принималось политическое решение о повышении эффективности регулирования и лицензирования врачей или, скажем, баров.

3* Реагирование: общие формальные системы

Обстоятельства, имеющие своим результатом такие законодательные исходы, как в историях со скамьями в парках и жилищным субсидированием, и проблемы, которые они обнаруживают, теперь рассматриваются в формальных системах правительства и парламента во многих юрисдикция. Подобные инициативы были предприняты Европейским Союзом [97].

3.1. Соединенные Штаты Америки

Анализ затрат на осуществление административных и распорядительных функций американскими федеральными агентствами восходит к началу XX века. В более поздний период американские федеральные агентства, в контексте законодательной деятельности, были обязаны по уставу соблюдать баланс соперничающих интересов для определения наиболее эффективного пути достижения своих целей. Существует также установленное законом требование проведения анализа издержек и преимуществ - Правительственное распоряжение 12291, принятое в 1980 году и установившее общие требования для анализа последствий регулирования. Основными требованиями распоряжения являются следующие:

описание потенциальных преимуществ от применения нормы, включая любые преимущества, которые не могут быть оценены в денежном эквиваленте, а также определение тех отраслей промышленности или групп людей, которые, веро ятно, получат эти преимущества;
описание потенциальных затрат на применение нормы, включая любые не благоприятные воздействия, которые не могут быть оценены в денежном выраже нии, а также определение групп или лиц, которые предположительно понесут затраты;
определение потенциальных "чистых" преимуществ от применения нормы, включая оценку воздействия, которые не могут быть определены количественно в денежном эквиваленте;
описание альтернативных подходов, которые могли бы привести к достиже нию практически той же цели, но при более низких затратах, наряду с анализом потенциальных преимуществ и затрат при альтернативных решениях и кратким обо снованием юридических оснований неприемлемости таких альтернатив;

если соответствующая информация не представлена в описании в соответствии с пунктом 4, объяснение любых юридических оснований, почему норма не может основываться на требованиях [издержек и преимуществ] [98].
3.2. Германия

Немецкое федеральное правительство в декабре 1984 года опубликовало решение, в соответствии с которым федеральное законодательство должно быть изучено правительственными департаментами с целью подтверждения его необходимости, эффективности и всестороннего характера. Подготовка федеральных законов требует ответов на ряд вопросов. Эти вопросы объединены в десять объемных вопросов:

Необходимо ли действие?
Каковы альтернативы?
Необходимо ли действие на федеральном уровне?
Необходим ли новый закон?
Требуются ли немедленные действия?
Оправдана ли масштабность предлагаемого положения?
Можно ли ограничить срок действия положения?
Является ли положение небюрократическим и понятным?
Является ли положение реально осуществимым?
Является ли приемлемым анализ издержек и преимуществ закона [99]?
3.3. Великобритания

В Великобритании проекты первичного законодательства публиковались с приложением объяснительного и финансового меморандума. Таким образом, делался краткий обзор финансовых последствий принятия законов с точки зрения государственных расходов, хотя, как в большинстве юрисдикции, более детальный анализ финансовых последствий для государственного и отчасти для частного сектора проводился правительством. Непрозрачность процедуры не стимулировала более энергичного подхода, за исключением случаев активности Казначейства (Министерства финансов).

Пришедшее к власти в 1997 году лейбористское правительство оказалось восприимчивым к настоятельным требованиям совершенствования парламентских процедур и проверок, а также стало придерживаться осторожной финансовой политики (что не разделялось многими предшествовавшими лейбористскими правительствами). Одним из последствий этих факторов, после выхода Второго доклада Специального комитета по модернизации Палаты общин [100], были изменения в документации обоснования, сопровождавшей проекты первичного законодательства. Теперь эта документация публикуется отдельно, как объяснительные записки. Эти записки содержат дополнительный материал-обоснование и комментарии, касающиеся положений законопроекта (которые ранее публиковались отдельно, как записки по клаузулам с ограниченным обращением), а также доклад о финансовых последствиях законопроекта, о его воздействии на занятость в государственном секторе, оценку регулирующего воздействия (или отдельно опубликованную справку по оценке), доклад о воздействии на окружающую среду, где это необходимо, и декларацию парламентария (часто государственного министра), продвигающего данный закон, о том, что проект соответствует Европейской конвенции по правам человека. Эта сопутствующая документация может быть обширной и поэтому дорогостоящей [101], но теперь она доступна на парламентском web-сайте [102].

4* Примеры

4.1. Процесс подготовки законопроекта

Процесс составления проектов нормативных текстов может влиять на стоимость законодательства.

Во-первых, автор законопроекта подчинен пожеланиям тех, кто направляет законотворчество. Эти инструкции могут не учитывать в достаточной мере некоторые упомянутые ниже вопросы. Они могут не обеспечивать достижение целей или предлагать относительно дорогостоящее административное решение вопроса, составляющего суть закона. В действительности автор законопроекта может иметь ограниченные возможности или компетентность для постановки таких проблем, но должен быть подготовлен к этому.

Во-вторых, автор может избрать дорогостоящее решение. Позвольте мне привести пример из учебного курса, который я недавно провел. Стажерам было дано задание составить проект постановления о правонарушениях, связанных с созданием неоправданного шума около больниц. Одной из проблем, которую они должны были решить, было определение того, что является "неоправданным шумом". Некоторые для определения "неоправданного" шума избрали уровень шума в децибелах. Не лучшее решение. Для выполнения такого решения потребовалась бы аппаратура для регистрации шума в децибелах в различных точках в каждой больнице, операторы аппаратуры, кроме того, потребовались бы доказательства того, что уровень зарегистрированного шума связан с конкретным инцидентом или личностью. Это было бы дорогим бюрократическим решением, которое вряд ли бы имело результатом привлечение к ответственности всех нарушителей и способствовало уменьшению уровня шума вблизи больниц. По широко известному и справедливому выражению судьи Английского Верховного Суда: "Плохой закон не только не справедлив, но является пустой тратой денег" [103].

В-третьих, административная структура подготовки проектов может оказаться дорогостоящей с различных точек зрения. Исторически большинство правительств и парламентов пришли к тому, чтобы нанимать юристов для подготовки проектов законов, вместо того чтобы полагаться на услуги юристов, занимающихся частной практикой. В Великобритании с середины XIX столетия [104] правительство специально назначает юристов для подготовки проектов основных законов. Однако зачастую назначалось слишком мало юристов для того количества законов, которые требовали подготовки проектов, хотя ситуация значительно улучшилась за последние два года. Тем не менее, не далее как в 1996 году был проведен эксперимент по привлечению занимающихся частной практикой юристов для подготовки некоторых положений проекта Государственного Бюджета [105]. Эксперимент был дорогостоящим, в результате был получен ряд положений, подготовленных в рамках различных технических подходов, что привело бы к неопределенности и путанице. Этот эксперимент больше не повторялся.

В Великобритании, в отличие от многих юрисдикции, проекты основного законодательства готовятся централизованно, а не в отдельных государственных департаментах, продвигающих закон. По мнению многих, это ведет к сохранению единого стиля и, таким образом, влечет меньший риск возникновения двусмысленностей и дорогостоящих судебных процессов. Тем не менее делегированное законодательство, например инструкции, почти неизменно готовится юристами, занятыми в отдельных департаментах. Несмотря на руководство по сохранению единого стиля, при составлении проектов делегированного законодательства в итоге стиль не сохранялся.

Британский парламент, напротив, в своей истории не нанимал юристов, основной задачей которых являлась бы помощь парламентариям при подготовке проектов законов или поправок к законам [106], хотя недавно было проведено существенное реструктурирование правовой службы парламента, которое возможно завершится предоставлением услуг квалифицированных юристов по подготовке проектов законов для парламентариев [107]. В других юрисдикциях, таких как Канада, по крайней мере на федеральном уровне, имеются совершенно отдельные службы в рамках правительства и парламента.

4.2. Расчет прямых финансовых последствий законодательства

Во многих юрисдикциях расчет прямого финансового влияния законодательства становится все более и более прозрачным, и это хорошие новости.

Два примера из опубликованных расчетов затрат по проектам основного законодательства послужат иллюстрацией некоторых сильных и слабых сторон таких расчетов.

Первый пример - законопроект о мошенничестве в социальном обеспечении был представлен в Палату лордов 18 декабря 2000 года. Одновременно были опубликованы пояснительные записки, касающиеся законопроекта, содержавшие анализ финансового воздействия законопроекта [108]. Основная цель законопроекта состояла в уменьшении количества случаев мошенничества и ошибок в государственной системе определения нуждающихся в финансовой помощи. В записках показывалось, что законопроект позволит в целом сэкономить 200 - 400 миллионов фунтов стерлингов в год. Однако поскольку в соответствии с новым законодательством соответствующий правительственный департамент - Департамент социального обеспечения - получал полномочия собирать дополнительную информацию о служащих коммерческих предприятий, это обошлось бы предприятиям в 2,5 - 7,6 миллиона фунтов стерлингов в год. Обработка собранной информации стоила бы государству 3,65 миллиона фунтов стерлингов (стоимость создания системы сбора информации - 0,75 миллиона фунтов стерлингов). Кроме того, местные власти, в обязанности которых входят выплаты по двум статьям (жилищные субсидии и финансовая помощь со стороны местных властей), понесли бы дополнительные затраты приблизительно в 1,65 миллиона фунтов стерлингов. Тем не менее в пояснительной записке декларировалось, что законопроект "как ожидается, не будет иметь какого-либо существенного влияния на занятость в государственном секторе".

Несмотря на то, что была проделана определенная работа по подготовке этого анализа для британского парламента, есть некоторые особенности, на которые необходимо обратить внимание. Во-первых, цифры приведены в ценах 1999/2000 финансового года, хотя закон вряд ли вступит в силу до 2001/2002 финансового года, а возможно и позже. Во-вторых, в анализе приведены приблизительные данные. В-третьих, наблюдается большой разброс: минимальная прогнозируемая общая экономия составляет половину от максимальной, а затраты коммерческих предприятий имеют вариативность 300 процентов. Наконец, используя представленные данные, предположить отсутствие существенного влияния на занятость в государственном секторе можно благодаря лишь маргинальному увеличению численности и без того большого аппарата Департамента социального обеспечения. Однако принятие нормы, не учитывающей предельные издержки, не является эффективной стратегией для расчета стоимости законодательства или чего-либо еще.

Закон о футболе (нарушениях и беспорядках) вступил в силу в сентябре 1999 года. Это был еще один британский закон, стремящийся контролировать футбольное хулиганство и связанные с ним преступления в Англии и Уэльсе, а также правонарушения болельщиков играющих за границей английских и уэльских команд. Закон расширил полномочия для исполнения распоряжений об исключениях и ограничениях, а также понимание того, что считать нарушениями на стадионах и за их пределами. В пояснительных записках к проекту закона рассматривалось его воздействие на финансовую сферу и трудовые ресурсы [109]. Поскольку суды решают вопрос о вынесении такого распоряжения в случае выдвижения обвинения лицу в нарушении на почве футбола, "ожидается некоторое увеличение затрат на суды и Суд короны, которое, как представляется, будет минимальным". Поскольку закон ужесточает требования к лицам, против которых направлены распоряжения, по явке в полицию, ожидаются "некоторые дополнительные затраты, но они, скорее всего, будут минимальными". Наконец, были рассчитаны дополнительные затраты в 100 000 фунтов стерлингов в год на обеспечение функционирования соответствующего административного органа и увеличение его штата на пять сотрудников.

Можно высказать несколько комментариев по поводу этого анализа. Во-первых, снова существует опасность игнорирования предельных издержек. Во-вторых, совершенно очевидно, что анализ неполон: он принимает во внимание затраты судебного преследования, но не учитывает затраты на защиту, которая наверняка будет финансироваться из бюджета.

Также можно сделать три общих замечания.

Во-первых, этот анализ предназначен прежде всего для парламента. Это, как полагали, позволит минимизировать затраты по политическим причинам.
Во-вторых, если расчеты были бы более совершенны, они обошлись бы дороже. Большие расходы, возможно, были бы оправданы в случае, например, закона о социальном обеспечении, но не закона о футболе.
В-третьих, цена введения закона, возможно, занижена в силу отсутствия в распоряжении парламента реальных ресурсов или процедур проверки точности данных на момент их публикации или ретроспективной оценки точности прогноза. Необходимо еще раз подчеркнуть, что не всегда существуют веские экономические аргументы для создания такого механизма. В такой ситуации всегда существует опасность инвестирования в процедуру, а не в результат.
4.3. Расчет косвенных финансовых последствий законодательства: оценка регулирующего воздействия

Во многих юрисдикциях частный сектор жалуется на чрезмерное регулирование, в то время как правительство утверждает, что в контексте все усложняющейся общественной жизни граждане требуют больших прав и юридической защиты. Как для частного, так и для государственного сектора большее регулирование почти неизбежно означает большие расходы. Различие между этими двумя секторами состоит в том, что государственный сектор располагает в значительной степени большим контролем в отношении степени регулирования и соответствующих затрат, в то время как частному сектору это регулирование и, соответственно, затраты зачастую навязываются. Даже в тех случаях, когда регулирование в некоторой степени навязывается государственному сектору, как, например, в результате членства в таком наднациональном органе, как Европейский Союз, или в такой международной организации, как Всемирной Торговая Организация, это регулирование скорее всего будет навязано и частному сектору.

Эта напряженность в отношениях между частным и государственным секторами привела к разработке методов оценки расходов, связанных с применением тех или иных форм регулирования. В Великобритании это называется "оценкой регулирующего воздействия".

В соответствующем руководстве британское правительство определило оценку регулирующего воздействия как "политический инструмент оценки воздействия, с точки зрения затрат, выгод и рисков любых предложений по регулированию, которые могут затронуть предпринимателей, благотворительные или добровольческие организации" [110]. Теперь правительство Великобритании требует от всех департаментов и агентств при использовании ими законных полномочий и разработке правил масштабного воздействия проведения оценки регулирующего воздействия.

Оценка регулирующего воздействия (RIA) проводится в три стадии: начальная RIA, частичная RIA (которая должна быть проведена до публичных консультаций по нормативному тексту) и полная RIA.

Начальная RIA - это общий анализ, основанный на имеющейся, легко доступной информации. На этой и последующих стадиях необходимо рассмотреть варианты, исключающие регулирование. Так, например, среди возможных вариантов: (О опора на потребительский выбор, конкуренцию или инновации; (ii) улучшение качества консультаций или информирования; (iii) использование экономических инструментов, таких как сборы с пользователей, налоги или налоговые льготы; (iv) стимулирование саморегулирования промышленности; (v) упрощение или конкретизация существующего регулирования путем дерегулирования (см. ниже); (vi) установление временных ограничений на регулирование ("клаузула заката") или проведение автоматического пересмотра.

На этой стадии британские государственные служащие обязаны также начать рассмотрение социального воздействия этих вариантов: приведет ли тот или иной вариант к несправедливому переносу затрат на плечи отдельных или наиболее уязвимых групп населения, таких как пожилые люди? Или приведет к созданию новой уязвимой группы?

Частичная RIA включает разработку каждого из вариантов, регулирования и нерегулирования, относительно их рисков, преимуществ, затрат и выполнения. На этой стадии разработчик должен поработать с контрольным списком, включающим такие области, как устойчивое развитие, оценка воздействия на окружающую среду, оценка соблюдения равноправия (например, в отношении пола, расы, возраста, дееспособности), оценка воздействия на здоровье, включая здоровье и безопасность на производстве. Зачастую оценка преимуществ оказывается неудовлетворительной, так как предполагается, что предпочтительный вариант несет самые большие выгоды. Определение затрат включает разработку допущений и предположений относительно каждой группы, на которую оказывается воздействие; так, например, некоторые затраты могут иметь непропорциональный эффект в малом бизнесе. Политические затраты и затраты на реализацию должны будут рассматриваться отдельно. Затраты на реализацию - это, в общем, бюрократические затраты: судебные издержки; рабочее время, затрачиваемое на изучение нового правила; инспекции и оплата лицензий, и так далее. Политические затраты - это затраты, непосредственно относящиеся к политическим целям: рост затрат на выплату заработной платы как результат закона о минимальной заработной плате; потери, связанные с запретом на некоторые продукты (например, продажа говядины с костью). RIA также значительно зависит от количественной оценки всех факторов, но некоторые из них нелегко оценить количественно. Некоторые преимущества трудно поддаются оценке в денежном эквиваленте, например, сокращение шумового загрязнения или времени, сэкономленного пассажиром в результате использования различных видов транспорта, но для этого есть технические средства. Наконец, выполнение должно быть представлено в виде градуированной шкалы.

Пример частичной RIA [111]

Проблема в следующем: деятельность торговцев металлоломом регулируется законом (Акт о дилерах металлолома 1964 года), а индустрии утилизации автомобилей нет.

В Великобритании действуют 2500 - 3000 компаний, занимающихся утилизацией автомобилей (включая их демонтаж); по некоторым оценкам, через такие компании ежегодно проходит до 78 000 угнанных автомобилей и 12 000 транспортных средств, в отношении которых были совершены страховые мошенничества.

Цель - сокращение количества угонов транспортных средств путем усложнения процесса сбыта краденых транспортных средств и оказание помощи полиции и прочим органам, расследующим подобные преступления, а также уменьшение уровня преступности.

Дополнительных рисков для тех, кто подвергнется воздействию этого закона, не обнаружено. Общие затраты государства (включая затраты на уголовные суды) на каждое угнанное транспортное средство составят 4700 фунтов стерлингов. Таким образом, общая годовая стоимость транспортных средств, украденных на запчасти или обмененных на законно списанные транспортные средства, приблизительно составляет 367 миллионов фунтов стерлингов. Транспортные средства, связанные со страховыми мошенничествами, принесут в итоге приблизительно 424 миллиона фунтов стерлингов в год.

Варианты:

действовать в рамках существующего режима регулирования;
применить добровольный кодекс к индустрии утилизации автомобилей (и к торговцам металлоломом);
применить добровольный кодекс, подкрепленный законодательством.

Вариант 2. Индустрия утилизации автомобилей регулируется только национальным законодательством о защите окружающей среды (Закон о защите окружающей среды 1990 года) и в будущем станет объектом аналогичного законодательства Европейского Союза (Директивы "о завершении жизни" транспортных средств, которая вступит в силу приблизительно в 2002 году).

По варианту 1 нет ощутимых преимуществ; по оценке, этот вариант не окажет влияния на уровень преступности, связанной с транспортными средствами.

Принятие этого варианта не повлечет дополнительных затрат.

Вариант 2, Как в системе страхования (прежде всего, в отношении ответственной утилизации транспортных средств, списанных страховыми компаниями), так и в системе утилизации транспортных средств принят добровольный Процессуальный кодекс, но имеются ограниченные возможности по его "насаждению". Также процессуальный кодекс не применяется приблизительно к 30 процентам индустрии утилизации и к 90 процентам индустрии демонтажа транспортных средств.

Вариант 2 приведет к жалобам тех, кто выполняет Процессуальный кодекс, на то, что существенная часть индустрии извлекает экономическую выгоду, не исполняя кодекс. Этот вариант приведет к небольшому сокращению преступности, связанной с транспортными средствами: предположительно, количество угонов сократится на 8 000 в год, что означает экономию в размере около 38 миллионов фунтов стерлингов. Тем не менее соответствующие затраты будут небольшими, так как предполагается использование учетной документации предприятий, которая ведется так или иначе.

Вариант 5. Этот вариант имел бы преимущество максимизации возможностей по сокращению преступлений, связанных с транспортными средствами, в особенности путем усложнения сбыта угнанных транспортных средств и облегчая, таким образом, расследование таких преступлений. По некоторым оценкам, это сократит угоны транспортных средств на 15 000 в первый год, достигая 39 000 в течение третьего года и далее, что принесет начальные экономические преимущества в 71 миллион фунтов стерлингов, а впоследствии - до 183 миллиона фунтов стерлингов в год. Также, по некоторым оценкам, сокращение страховых мошенничеств принесет 8 миллионов фунтов стерлингов в год.

Вариант 3 повлек бы соответствующие затраты для предпринимателей на регистрацию, проведение идентификационных проверок и проработку запросов, что оценивается в 302 000 фунтов стерлингов в год, но эти затраты не относились бы диспропорционально к малому бизнесу.

Таким образом, рекомендуется вариант 3.

Полная RIA является более тщательно аргументированным и формализованным документом, который представляется соответствующему министру с четкими рекомендациями действий; если рекомендации одобрены, документ подписывается министром и публикуется. Документ должен: (i) определить цели; (ii) оценить риск; (iii) сравнить преимущества и затраты для каждого варианта; (iv) подвести итог: кто или какой сектор понесет эти затраты и получит выгоды, а также затронуть любые вопросы равенства или справедливости, которые могут возникнуть; (v) определить воздействие на мелкие фирмы и выработать меры по созданию возможностей для соблюдения новых правил малым бизнесом; (vi) выработать механизмы обеспечения соблюдения предлагаемых правил; (vii) пояснить, как предложенные меры впишутся в систему существующих правил; (viii) представить отчет о результатах консультаций, о реакции на предлагаемую меру и предложения по последующим содержательным изменениям в RIA; (ix) изложить механизм контроля.

Все стадии процесса RIA полностью интегрированы в рамках структуры государственного управления, через Кабинет Министров и подразделения RIA в отдельных правительственных департаментах.

4.4. Дерегулирование

В Великобритании формальные процедуры дерегулирования имели место начиная с момента вступления в силу Закона о дерегулировании и заключении контрактов 1994 года. Эти полномочия были расширены в соответствии с Законом о реформе регулирования 2001 года. Фундаментальная цель процедуры дерегулирования состоит в том, чтобы уменьшить степень регулирования предпринимательства в рамках существующего законодательства. Процедура позволяет государственным министрам вносить поправки или аннулировать, путем издания распоряжений, основное законодательство, принятое до окончания парламентской сессии 1993 - 1994 годов, которое увеличивает ненужную нагрузку на предпринимательство. По существу, это должно быть механизмом, нацеленным на борьбу с существующим чрезмерным регулированием, в то время как оценка регулирующего воздействия имеет своей целью предотвращение чрезмерного регулирования в проектируемых законах.

Предложения законодательно закрепленной процедуры дерегулирования воспринимались с большим подозрением. Один парламентский комитет назвал полномочия государственных министров на издание таких распоряжений "беспрецедентными в мирное время" [112] . Как результат, появились детально разработанные процедуры тщательного парламентского изучения распоряжений о дерегулировании. Документ, содержащий предложения, представляется в парламент в форме проекта распоряжения наряду с разъяснительными материалами. Затем два парламентских комитета, по одному от каждой палаты, в течении 60 дней рассматривают документ и докладывают результаты рассмотрения. Далее, правительство представляет проект распоряжения в парламент либо в первоначальном варианте, либо с внесенными поправками, рекомендованными парламентскими комитетами. После этого распоряжение должно быть формально одобрено обеими палатами. Процедурные правила Палаты лордов требуют, чтобы соответствующий комитет палаты снова доложил по правительственному распоряжению прежде, чем оно может рассматриваться для одобрения палатой [113].

Хотя правительство располагает широкими полномочиями по изданию распоряжений о дерегулировании, вплоть до настоящего времени эти полномочия использовались для довольно незначительных целей. Так, например, было предложение о продлении разрешенных часов работы баров, чтобы они могли остаться открытыми непрерывно в течение 36 часов на Новый год; по результатам доклада комитета Палаты лордов такое решение было принято, но на один 2000 год. Едва ли это представляет существенное сокращение нагрузки регулирования, лежащей на предпринимателях в Великобритании. Тем не менее введение Закона о реформе регулирования - гарантия более широких возможностей по дерегулированию.

4.5. Другие методы

Существуют и другие процедурные методы, разработанные в некоторых юрис-дикциях и способные сыграть роль в уменьшении сопряженных с введением нового законодательства затрат для частного сектора.

Одной из таких методик является альтернативный механизм соблюдения. Такая методика основана на том, что правительство может путем издания соответствующего распоряжения принять альтернативный метод выполнения того или иного правила. Так, например, "предприятие может предложить собственный график инспекций оборудования, соответствующий его графику обслуживания, как альтернативу выполнения требования регулярных проверок" [114]. Предприятие, выступающее с таким предложением, должно обеспечить выполнение требований, хотя не обязательно всех деталей процедурных требований. Проект закона об эффективности регулирования, предусматривающий альтернативные механизмы выполнения, был представлен в Парламенте Канады в 1994 году. Он подвергся резкой критике одного из комитетов Парламента и не был поддержан [115]. Не так давно по просьбе правительства штата Виктория подобное предложение рассматривалось парламентом штата Виктория [116].

Вполне вероятно, что подобные процедуры, обеспечивающие большую законодательную гибкость, завоюют признание, когда они не будут рассматриваться как угроза власти парламента по сравнению с правительством. Возможно, их лучше представить как процедуры, представляющие собой гибрид между нормативным текстом и индивидуальным дискреционным решением главы исполнительной власти.

5. Заключение

Здесь представлены некоторые из средств оценки затрат, сопряженных с принятием новых законов. Я отдаю себе отчет в том, что я лишь кратко упомянул о некоторых важных вопросах, требующих детального исследования, таких как сопряженные или являющиеся следствием социальные затраты или последствия для окружающей среды. Тем не менее я полагаю, что настоящий анализ достаточен для того, чтобы продемонстрировать, что строгая оценка цены законодательства при определении политики и перед введением закона в действие не только принесет экономическую выгоду государству, но и будет способствовать повышению качества законов.

РЕТРОСПЕКТИВА И ПЕРСПЕКТИВА

ИСАЕВ Игорь Андеевич,
заведующий кафедрой
Московской государственной юридической академии,
доктор юридических наук, профессор,
Российская Федерация

ИСТОРИЧЕСКАЯ ТРАДИЦИЯ ПРАВОТОЛКОВАНИЯ
(опыт 20-х годов)

Правоприменение является завершающей стадией сложного процесса правотворчества, его итогом и, в известной мере, целью. Законченная норма приобретает на этой стадии своего существования собственную среду обитания в пространстве и времени. Здесь она сталкивается с объектом своего регулирования и одновременно выходит из рациональной сферы правотворчества, чтобы войти в иррациональную среду реальной жизни.

Правоприменение осуществляется целой системой специально организованных формальных структур и институтов. Эта стадия правотворческого процесса может быть определена как этап реализации права.

С этой проблемой естественно связан вопрос о реальности права вообще и конкретной нормы в частности. Имеющийся у нас опыт отечественной юриспруденции позволяет выделить в проблеме некоторые наиболее актуальные ее аспекты.

Сама правовая реальность состоит из трех основных уровней, определяемых как: а) правосознание, б) норма, в) правоотношение. С определенной долей условности третий уровень может быть ассоциирован с областью проявления именно правоприменения. Что касается действий по правотолкованию, они могут осуществляться на всех трех этапах жизни права.

В отечественной юриспруденции, как теоретической, так и практической, в самом начале 20-х годов имели место три существенно отличных друг от друга подхода к оценке проблемы правотолкования (и соответственно, правоприменения).

Так называемая психологическая школа права (связанная с именами М. Рейс-нера и И. Ильинского) сущность права усматривала в правовой идее, то есть правосознании. Идею формировали разного рода психологические и социально-психологические факторы. Сама идея формулировалась особыми представителями класса, социальной группы или коллектива, то есть их идеологами. Символическая форма идей, ее заведомо расширительное понимание делали ее похожей скорее на эмоцию, чувство, чем четкую формулу. По мнению сторонников данной теории, только в таком состоянии и могло существовать живое право. Будучи формализованным и заключенным в строгие формы, догмы и нормы, право теряет свой пафос, жизненную силу и умирает. Только спонтанный энтузиазм, волевой (часто неосознанный) порыв и интуитивное чувство справедливости подпитывают жизненную силу права.

У психологической школы права было свое особое отношение к правовым источникам. В условиях ломки старой правовой системы главным источником становилось "революционное правосознание", позволявшее судьям обходиться без набора писаных источников права. Несомненная гибкость такой системы правоприменения и правотолкования граничила с полным юридическим нигилизмом.

Процессы формирования системы правоприменительных и правоохранительных органов потребовали более определенного представления о правовой реальности и, соответственно, иной техники правоприменения. В силу конкретных исторических и идеологических обстоятельств механизм правоприменения складывался ранее, чем нормативная база, призванная регламентировать этот процесс.

Сложившаяся в этих условиях теория права как социальной функции (социологическая школа, связанная с именами А. Гойхбарга, П. Стучки и др.) рассматривала процесс правоприменения как в значительной мере агрегатный, автоматический и социально детерминированный. Право представлялось функцией социального организма и фактически отождествлялось с правопорядком. Реально существовавшие правоотношения сливались с общественными отношениями, собственно юридическая специфика регулирующих норм улетучивалась и, по мнению сторонников этой теории, правовые нормы неуклонно трансформировались в нормы организационно-технические. Устаревшее понятие "законность" подменялось новым понятием "целесообразность". Внеправовые факторы (социальные и экономические) стали определяющими в процессах правоприменения и правотолкования.

Даже техника нормотворчества в форме систематизации и кодификации оказывалась под влиянием принципов целесообразности. Предполагалось (и практика шла этим путем) создание кодексов, состоявших только из одной общей части, в которой формулировались эти цели и принципы, место особенной части отводилось правоприменительной технике, то есть судебному толкованию. Главная ставка делалась на целесообразную деятельность судебных органов. Собственно правоприменение становилось основой правотворчества. Из юридического лексикона исчезли многие традиционные для него термины: понятие "наказание" заменялось термином "мера социальной защиты", социальные характеристики подменяли собой элементы субъективной стороны, мотивацию деяния и так далее. Казалось, что пришло время, когда отмирающее право будет заменено техникой и "власть над людьми" будет заменена "властью над вещами".

Конкретные жизненно важные проблемы новой экономической политики заставили вновь обратиться к вопросам нормотворчества и законодательства. Возрожденное понятие "законности" потребовало нормативного подкрепления. В короткие сроки была проведена большая кодификационная работа.

В сфере правотолкования возобладал нормативистский подход, нередко отождествляющий правовую реальность в целом с нормами права и законодательством в его различных формах. Законодатель стремился охватить и сформулировать все интересующие его сферы реальной жизни, сделав их областью правоприменения. Сама структура правовой нормы становится моделью и отражением подобного подхода. Особенная точность и четкость стали требоваться от языка и формулировок, которыми оперировал нормативный акт. Отрабатывались процедура создания нормативных актов, их иерархия, порядок вступления в силу, отмены и другие вопросы юридической техники.

Нормативистский подход приводил к значительной усложненности (и неизбежной внутренней противоречивости) правовой системы. Предлагая формализовать и уточнить весь процесс правоприменения, нормативизм неожиданно для себя только усугублял тенденцию судебного произвола, ведь толкование все более увеличивающегося массива правовых норм по-прежнему осуществлял суд. И судебная практика более позднего времени (конец 30-х гг.) подтвердила эти опасения.

Следует отметить, что каждый из рассмотренных теоретико-практических подходов делал акцент только на одной из сторон правовой реальности: идеологической, нормативной или социальной (базирующейся на правоотношении). Однако в чистом виде ни один из этих подходов не был реализован: идеологическая или психологическая школа учитывала принцип целесообразности и не избегала нормативных форм (чаще всего декларативного характера), понятие правопорядка в социологической школе было тесным образом связано с понятием правовой нормы, нормативистские концепции не избежали влияния социально-технических конструкций и так далее.

И все же эти подходы существенно различались между собой, когда дело касалось вопросов правоприменения. Само понятие эффективности применения права базировалось у них на разных критериях. Психологическая школа ставила во главу угла массовость и динамизм правовой идеи, социологическая - согласованность действия и рациональность в работе правового механизма. И только представители нормативистского подхода говорили о специальной эффективности закона.

Нормативистский подход к вопросам правотолкования и правоприменения остается господствующим в правовой жизни современного общества. Норма остается атомом, главной составляющей частью правовой системы. Ее индивидуальная эффективность определяется критериями долговечности, размерами сферы действия (в пространстве и по кругу лиц) и тому подобное. Носители норм выстраиваются в сложную иерархию по степени значимости, широте охвата, хронологии. Законодательная техника достигла высокого уровня и представляется крайне изощренной.

И все же на стадии правоприменения норма попадает в инородную среду. Большое число факторов неправового характера оказывают на процесс правоприменения обратное и весьма заметное действие. Массовое непонимание или неприятие, социальное давление, бюрократическая рутина аппарата, принимающий все новые обличья принцип целесообразности, корпоративные интересы - все эти факторы не могут быть учтены в нормативистской парадигме, но оказывают заметное, подчас решающее влияние.

Опыт 20-х годов учит одному: правовая реальность - более сложное явление, чем это может представляться одностороннему нормативистскому взгляду. Перенос акцентов, свойственный правоведению того периода, когда оно касалось вопросов правоприменения, объяснялся не только субъективными причинами и предпочтениями теоретиков. На него влияли и изменения в источниковой правовой базе, и объем задач, стоявших перед законотворцом. Но главная причина подобного плюрализма подходов - сама объективная структура правовой реальности, с чем не может не считаться и современный законодатель. Правоприменение - элемент единства, которое представляет собой общественная жизнь. На нем отражаются господствующие на данном историческом отрезке времени идеи и стремления, особенности мировоззрения, реально существующая механика социального организма и весь накопленный и систематизированный нормативный материал. Поэтому задачей законодателя с неизбежностью остается учет и обобщение всех этих многочисленных факторов, так или иначе влияющих на применение и действие создаваемой им правовой нормы или целого закона.

ПИГОЛКИН Альберт Семенович,
заведующий отделом теории законотворчества
и систематизации законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор,
академик Международной академии информатизации,
заслуженный деятель науки Российской Федерации,
Российская Федерация

ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В настоящее время, к сожалению, отсутствует четкое, широко и единообразно принятое и нормативно закрепленное определение понятия "законодательство", что создает значительные трудности в правотворческой и правоприменительной деятельности, в учете и систематизации нормативных актов. В самом общем понимании оно трактуется как система издаваемых полномочными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права. Однако термин "законодательство" понимается и в более узком смысле, а именно: как совокупность законов и других правовых актов высшего органа законодательной власти, а также нормативных указов Президента и нормативных постановлений Правительства. Кроме того, это понятие часто используется и более однозначно и специально - как совокупность только законов. В действующих правовых актах он применяется по-разному, во всех трех указанных выше смыслах.

Представляется, что самое широкое толкование понятия "законодательство" (как весь массив нормативных актов) не является в принципе научно корректным и практически эффективным для юридической деятельности. Не всегда оправдывает себя и второй его смысл. Оба определения принижают роль закона как акта, стоящего на вершине правовой системы, имеющего высшую юридическую силу, ставят его в один ряд с подзаконными, управленческими решениями, что препятствует возрастанию роли закона среди всех источников права как необходимого условия создания в нашей стране правового государства.

Очевидно, что понятие "законодательство" должно трактоваться однозначно, в своем узком, собственном смысле. Именно так оно понимается во многих теоретических работах последних лет, а также в недавно принятом Гражданском кодексе Российской Федерации. Однако необходимо иметь в виду, что в действующих нормативных актах пока еще нет четкого и единообразного его определения. В то же время в будущем, в текущей правотворческой работе, а также в юридической практике и научных исследованиях необходимо постепенно переходить к однозначной, более узкой трактовке этого понятия именно как совокупности законов государства.

Лишь сейчас, на новом этапе развития страны, основанном на демократизации всех сторон общественной жизни, преобразовании хозяйственных отношений, пришел час подлинного понимания ценности законодательства как объективно необходимого инструмента социального регулирования, заботы о личности и ее интересах, установления подлинной демократии.

Законодательство по своей природе призвано быть последовательным отражением подлинного народовластия, нравственных устоев общества, выработанных тысячелетиями справедливых правил взаимоотношений людей. Это достижение цивилизации, общечеловеческой культуры, воплощение нравственного, идеологического и гуманистического потенциала народов, демократическое завоевание человечества.

Ныне, к сожалению, весьма живуча недооценка законодательства в первую очередь со стороны тех федеральных и региональных чиновников, которые никак не могут отрешиться от убеждения, что их высокое положение дает право командовать невзирая на закон. Такая недооценка свойственна сознанию многих людей еще и потому, что предшествующие годы изобиловали примерами открытого произвола, резкого расхождения между жизнью и теми установлениями, которые предписаны правовыми актами, между действующим законом и "правом", основанном на своеволии бюрократа, на телефонном звонке от начальства. Многие чиновники не отрешились еще от правового нигилизма и часто оправдывают беззаконие тем, что норма "мешает инициативе", "не учитывает местные условия" и тому подобным. Пока еще нет должного почтения и преклонения перед законом, без чего немыслимо цивилизованное гражданское общество.

Будучи важным инструментом установления прочного порядка и организованности, обеспечения и охраны демократии и свободы, регулирования труда и хозяйственных отношений, защиты природной среды, законодательство объективно необходимо в жизни современного российского общества. Его роль в современных условиях неуклонно повышается, объективно усиливается его регулирующее воздействие на все стороны жизни. Сегодня нужно бояться не переоценки роли закона, а его недооценки, игнорирования юридической нормы как важного инструмента развития цивилизации и прогресса. Без повышения роли и авторитета законодательства не может быть создано гражданское общество.

Объективная тенденция к расширению народовластия, прав и свобод личности обусловливает потребность в возрастании роли законодательства. Демократии нет и не может быть вне закона, вне ее правового обеспечения и охраны. Вне и независимо от права невозможна жизнь общества, хозяйственные отношения, охрана природы. Наконец, возрастание роли законодательства, как объективная тенденция, обусловливается усилением борьбы с преступностью и в первую очередь такими наиболее опасными ее проявлениями, как организованная преступность, терроризм, коррупция и другими язвами нашей жизни, свойственными как прошлым годам, так, к сожалению, и современности. Закон и его неуклонное соблюдение служат основой дисциплины, ответственности, соблюдения гражданского долга. В правовом государстве без нормативного установления и юриста не должен решаться ни один государственно важный вопрос.

Современное российское законодательство находится на переходном этапе его преобразования из инструмента командно-административного регулирования в средство обеспечения политической и экономической свободы личности, подлинного народовластия. Становление новой правовой системы протекает довольно сложно и противоречиво, в условиях серьезного политического и экономического кризиса и падения жизненного уровня населения. Создание качественно нового законодательства находится в начальной стадии, наталкивается на многочисленные рифы и подводные течения антидемократического, а нередко и попросту авторитарного характера, на противостояние федеральной власти и региональных структур, законодательных и исполнительных органов. Очевидно, что нет необходимости в том, чтобы ныне все изменить в законодательстве, отбросить и забыть всю предшествующую законодательную практику, включая и многовековой опыт создания и действия правовой системы царской России. Установление новых норм и институтов связано с сохранением прежних, оправдавших себя и способных эффективно действовать в новых условиях, юридических установлений. Преемственность - непременное качество правовой системы России. Очевидно, что такая преемственность должна иметь аналитически-творческий характер, предполагающий отказ от не оправдавших себя правовых предписаний, узаконивающих командно-административные методы руководства, ограничивающих свободу и политическую активность граждан.

Закон должен быть ориентирован прежде всего на человека, на удовлетворение его материальных и духовных потребностей, на гуманизацию всего стиля жизни. Правовая система базируется на закрепленном в статье 2 Конституции Российской Федерации положении, что человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина - обязанностью государства. Знаменателен тот факт, что пересмотр положений главы 2 Конституции Российской Федерации "Права и свободы человека и гражданина" предполагает особую, более сложную процедуру, чем изменение ряда других глав Конституции.

Законодательство основано на признании неприкосновенности личности, уважении человеческого достоинства, равенстве в правах независимо от национальной принадлежности, социального положения, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, партийной принадлежности, недопустимости лишения или ограничения естественных неотъемлемых прав личности, на обеспечении свободы частной собственности, предпринимательства, идеологии и убеждений, приобретения и изменения гражданства, права обжаловать в суд действия администрации, ущемляющие права и законные интересы граждан. Российский законодатель призван ограничить действия чиновника любого ранга, начиная с самого высокого, строгими рамками закона, ликвидировать бесправие человека перед государством, поставить аппарат государства на службу личности, обеспечить выполнение судом своего основного назначения - быть защитником людей от незаконных посягательств на их интересы. Без этого не может быть создано в нашей стране гражданское общество и правовое государство.

Институт политической, экономической и духовной свободы личности занимает (во всяком случае должен занимать) центральные позиции в современном российском законодательстве, хотя на практике, к сожалению, в деле охраны и обеспечения этого института еще многое необходимо сделать. Последние события свидетельствуют о том, что вместо дальнейшего воплощения в жизнь принципов свободы человека происходит отход назад, к периоду бесправия личности, когда она превращалась в простой винтик государственного механизма (необоснованные аресты и обыски, поход против свободной журналистской деятельности и др.).

Возрастание степени свободы человека - магистральный путь развития современной цивилизации. Это проявляется в установлении жизненно важных для людей прав и свобод, во все более полном обеспечении и охране существующих, наполнении их реальным содержанием, материальной гарантированноеT. Закон допускает любые формы деятельности человека и общественных объединений, за исключением тех, которые прямо запрещены законом. Одним из необходимых условий формирования правового государства является четкое осуществление в отношении человека правового принципа: разрешено все, что не запрещено законом.

Законодательство в условиях рыночной экономики призвано заботиться о личности, о ее охране и защите от стихии рынка, способствовать социализации общества. Для современной России оптимальной моделью является рыночная экономика с достаточно высоким уровнем государственной регламентации. С помощью закона регулируются в определенных пределах цены и тарифы, устанавливаются социальные льготы, пособия и выплаты для социально незащищенных слоев населения, гарантии при проведении приватизации, осуществляются индексирование зарплаты, совершенствование налогообложения, защита прав потребителей и так далее. Правда, конкретных законодательных решений, направленных на заботу о личности, удовлетворение ее материальных и духовных потребностей, социализацию общества, ныне пока еще явно недостаточно, а те решения, которые приняты, не всегда материально обеспечены и реально исполнены. Ярким примером может служить, в частности, федеральный закон о ветеранах, который в значительной степени не выполняется в силу своей денежной необеспеченности.

За последние десятилетия все больше проявляется новая, постоянно развивающаяся черта правового статуса личности - провозглашение и охрана прав и свобод с помощью общепризнанных норм международного права. Такие права и свободы получили свое закрепление в Уставе ООН, во Всеобщей декларации прав человека и гражданина, в пактах о гражданских и политических правах, о социально-экономических и культурных правах, в Хельсинском соглашении по безопасности и сотрудничеству в Европе, в европейских конвенциях о защите прав личности, а также в международных конвенциях, касающихся защиты тех или иных категорий граждан (детей, женщин, представителей малых народов и т.д.) либо отдельных видов прав и свобод. Тем самым естественные, неотъемлемые права личности получают свое более четкое и конкретное воплощение и либо действуют непосредственно, либо становятся образцами, моделями прав и свобод, зафиксированных в актах национального, внутригосударственного законодательства.

Характерная черта российского законодательства заключается в том, что оно служит предпосылкой и основой для нормального и эффективного функционирования хозяйственного механизма в условиях становления рыночных отношений. Ныне это одно из основных его назначений, главный путь реформирования, поскольку рыночные реформы не могут осуществляться без достаточно развитой, научно обоснованной и эффективной нормативно-правовой базы. Если раньше, в период господства командно-административных методов руководства экономикой с помощью закона, установленных в юридических документах плановых показателей право прямо определяло направления экономического развития страны, деятельность и результаты всех государственных хозяйственных подразделений, то ныне роль законодательства иная. Оно призвано обеспечивать внешние условия, порядок эффективного функционирования экономического механизма и всех составляющих его подразделений при обеспечении суверенитета товаропроизводителя, свободы предпринимательства и частной собственности.

Возрастание роли законодательства в сфере хозяйственных отношений очень ярко видно на динамике законодательной деятельности за последние годы. Ныне законов и иных нормативных актов по хозяйственным вопросам принято несравненно больше, и именно они составляют основную часть правотворческих решений федеральных органов за последние годы. Так, Государственная Дума за последние годы приняла по гражданскому праву и предпринимательству, финансам и кредиту законов больше, чем в какой-либо иной отрасли федерального законодательства. Это объяснимо в том числе и потому, что в этой сфере значительно расширен круг регулируемых отношений и созданы новые правовые институты (малое предпринимательство, ценные бумаги и др.).

Аналогичная картина и в региональных нормативных массивах, где приоритет опять же отдается регулированию хозяйственной деятельности. Нормативные акты, регулирующие вопросы предпринимательской деятельности, промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи, составляют почти 30 процентов всего массива регионального законодательства, а вопросы финансов и кредита - 21 процент, что в целом составляет половину нормативного массива субъектов Российской Федерации.

К сожалению, не все благополучно в наших хозяйственных отношениях. Внедрение рыночных связей с помощью правовых мер проводилось неоправданно быстро, без тщательной подготовки, зачастую чересчур прямолинейно, без учета психологии, менталитета товаропроизводителя при сравнительно низкой общей культуре населения. Поспешно и подчас бездумно проводились этапы приватизации, что привело, с одной стороны, к накоплению значительных богатств у формирующегося слоя олигархов, а с другой - к обнищанию основной массы населения. Явно недостаточен был контроль за исполнением законов. Сначала активно проводилась в жизнь идея о всемерном ограничении роли государства в хозяйственной деятельности. Затем она постепенно была заменена принципом сохранения в определенных видоизмененных формах регулирующей роли государства (государственное прогнозирование, утверждение федеральных и региональных программ, государственная поддержка малого бизнеса, регулирование деятельности естественных монополий и др.). Эти меры уместно было бы осуществлять с помощью закона и в будущем.

Количественный анализ действующего нормативного массива в Российской Федерации показывает существенный рост объема нормативных правовых актов практически на всех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном, законодательном и подзаконном. И этот факт представляет собой одну из основных особенностей современного российского законодательства. Россия переживает своеобразный правотворческий бум, связанный с тем, что на качественно новом этапе развития страны создается существенно обновленная правовая система, призванная обеспечить внедрение и совершенствование рыночных отношений, создание демократических институтов подлинного народовластия, охрану прав личности, обеспечение ее материальных и духовных интересов и потребностей, экологическую безопасность.

Следует отметить значительное усиление темпов законодательной деятельности как на федеральном, так и на региональном уровнях. В последние годы Государственная Дума принимает в среднем за год от 200 до 300 законов, а становятся законами примерно около 150 - 200 законопроектов. Ничего подобного не было в предшествующий, так называемый застойный период развития нашей страны.

Весь массив действующего федерального законодательства, по данным информационно-поисковой системы "Консультант-Плюс", составляет к настоящему моменту около 13 тысяч актов, из них более 12,5 тысячи принято после вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации. За последнее десятилетие значительно увеличилось количество принятых федеральных нормативных актов практически всех видов.

Начиная с 1994 года, то есть с момента принятия Конституции Российской Федерации, и до настоящего времени издано более 1400 законов. Растет число действующих нормативных актов, принимаемых всеми иными правотворческими органами Российской Федерации. При этом следует отметить, что на общем фоне роста числа источников права законы по сравнению с другими видами нормативных актов в процентном соотношении остались на месте. Несмотря на интенсивное развитие законодательной деятельности, общий объем законов в федеральном нормативном массиве остается на одном уровне - около 3,5 - 4 процентов, учитывая, что в значительной мере возросла активность правотворческой работы других федеральных органов власти.

На фоне существенного увеличения общего объема всех нормативных актов в Российской Федерации прослеживается еще одна весьма примечательная тенденция - значительно большими темпами увеличивается объем законодательства субъектов Российской Федерации и нормативного массива муниципальных образований, причем разница в таких темпах с каждым годом становится все большей. Ныне федеральное законодательство насчитывает менее 10 процентов общего числа действующих нормативных актов всех уровней, в то время как в 1997 году федеральный массив составлял около 15 процентов, то есть несравненно больше.

Ныне в субъектах Российской Федерации действует около 20 тысяч законов.

Значительный и все возрастающий объем принимаемых нормативных актов характерен также для высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (президентов, губернаторов, глав администрации, мэров) и их высших исполнительных органов. Ныне действует почти 120 тысяч такого рода актов, причем с каждым годом их число увеличивается, что свидетельствует о все возрастающей роли исполнительных структур региональной власти.

Стабильность - неотъемлемое качество права, без которого оно не может существовать как устойчивая, постоянная система регулирования отношений в современном цивилизованном обществе. Современная российская правовая система должна быть устойчивой, не подверженной быстрым и многочисленным изменениям. Лишь тогда она сможет быть эффективным средством формирования и закрепления новой политической и экономической системы страны. "Чехарда" юридических решений, шараханье из стороны в сторону в законодательной работе подрывают авторитет законодательства, снижают, а иногда и просто подрывают его созидательный потенциал.

В то же время стабильность законодательства - это постоянство, устойчивость основных принципов правового регулирования, и она вовсе не означает закостенелость, неподвижность юридической системы. Единство и борьба традиций и реформ, статики и динамики в праве всегда определяли пути развития законодательства. Ныне Россия находится на переломном этапе своего существования, и это не может не сказаться на относительно большем уровне изменчивости правового регулирования в современный период. Создаются целые серии новых нормативных актов, в корне преобразующих регулирование многих сфер отношений, реформируются целые отрасли законодательства и юридические институты. Многое еще нужно в праве подправить, преобразовать, реформировать. Но при этом следует законодательствовать таким образом, чтобы все вновь создаваемые юридические предписания превратились в стабильные правила, не подверженные частым и тем более непродуманным изменениям.

Выше было показано, что удельный вес федерального законодательства по сравнению с региональными и муниципальными нормативными массивами устойчиво сокращается. Такая тенденция показывает, что идея децентрализации управления в стране, решения большинства вопросов на местах все больше прокладывает себе дорогу. Объясняется это в первую очередь идеями укрепления федеративных начал Российского государства, необходимостью перехода функций управления на места, повышения активности и инициативы местных законодательных и исполнительных органов.

Говоря о децентрализации нормативного регулирования, не следует, как представляется, преувеличивать его значение и превращать в самоцель. Ныне едва ли обоснованы идеи, что проблема децентрализации в праве приобрела наиактуальнейший характер, что централизованное регулирование должно быть минимальным, избирательным, упорядочивающим лишь то, что нельзя не урегулировать из центра [117]. Такая тенденция регулирования в нашей обширной и разнообразной по национальному составу и природным особенностям стране в принципе необходима, но имеет ограниченные пределы.

Одной из объективных тенденций развития законодательства современной России является повышение социальной значимости и авторитета закона как акта, стоящего на вершине правовой системы, регламентирующего наиболее важные вопросы жизни страны и обладающего наибольшей юридической силой в системе источников права Российской Федерации. Закон непосредственно олицетворяет собой принцип народовластия в стране. Его верховный характер, авторитетность и непререкаемость - непреложные принципы любого цивилизованного общества, обязательное условие становления правового государства. Регулирование с помощью закона наиболее стабильно, устойчиво, не подвержено быстрым изменениям и корректировке и в этом плане выгодно отличается от актов правотворчества исполнительных структур.

В любом государстве, основанном на принципе народовластия, заботящемся об устойчивом порядке и авторитете своей правовой системы, все важнейшие сферы отношений должны быть урегулированы только законом и никаким другим актом. Это касается в первую очередь основ общественного и государственного устройства страны, организации и деятельности органов законодательной и исполнительной власти, основных прав и обязанностей граждан, способов их охраны и обеспечения, вопросов национально-государственной политики, правового статуса партий и других общественных объединений. К числу фундаментальных отношений, регламентируемых только законом, следует отнести также основные принципы экономического и социального развития страны, все главные вопросы финансовой политики, налогообложение, формирование и расходование бюджета, банковскую деятельность. Недопустимо издавать вместо законов подзаконные акты по таким сферам жизни, как судебная система и уголовная ответственность и порядок ее наложения, правила исполнения уголовных наказаний. Учитывая положение и роль средств массовой информации в государстве, их правовой статус также следует регламентировать только в законе. Есть и другие сферы отношений, которые по решению законодателя также должны быть урегулированы только законом.

В Конституции Российской Федерации, других законах, к сожалению, отсутствуют нормы, определяющие сферу отношений, подлежащих только законодательному регламентированию. Нет также и четкого размежевания правотворческих полномочий законодательных и исполнительных органов, и в первую очередь Федерального Собрания и Президента Российской Федерации. Такое положение явно ненормально и должно быть в ближайшее время устранено, что можно было бы сделать в законе о нормативных правовых актах Российской Федерации, проект которого ныне находится на рассмотрении Государственной Думы.

Законов, как уже было отмечено, за последние годы принимается несравненно больше, чем за предшествующие десятилетия, и эта тенденция вполне оправданна. В то же время не следует бросаться в другую крайность, ратуя за безудержное увеличение их числа. В законодательной деятельности нужна разумная осмотрительность, экономия правовых средств. Ныне в средствах массовой информации, выступлениях депутатов и иных политических деятелей, предложениях партий, движений, других общественных объединений, отдельных граждан высказывается масса предложений о принятии законов по огромному спектру вопросов, в том числе достаточно мелких и частных. Нужно ли по большинству из них создавать именно законы? Ориентация на механическое увеличение количества федеральных законов не дает необходимых результатов.

Принятие законов по сравнительно мелким, второстепенным вопросам во многом объясняется борьбой политических, ведомственных и корпоративных интересов, лоббированием со стороны хозяйственных и иных государственных и частных структур. Не всегда еще четко прослеживается опора на основополагающие, опорные акты в отрасли или, соответственно, институте законодательства. Законы часто выходят как результат компромисса между различными политическими силами и потому в значительной степени утрачивают свою эффективность уже в момент их принятия.

Мелкотемье законов и, как результат, значительное увеличение их числа вовсе не нужно в государстве, заботящемся о законности, повышении авторитета права. Законы, принимаемые по мелким, незначительным вопросам, теряют свою регулятивную престижность, качества основы правовой системы государства, мало чем отличаются от подзаконных актов. Закон следует принимать не тогда, когда его можно принять, а когда нельзя не принять.

Повышение роли закона вовсе не предполагает, что любой вопрос должен быть урегулирован именно законом. Правильно подчеркивается в литературе, что подлинное верховенство закона будет достигнуто только в том случае, если он будет регулировать важнейшие отношения, оставляя решение значительной части прочих вопросов на усмотрение органов подзаконного правотворчества [118].

Будучи актом высшего юридического ранга, закон призван быть актом прямого регулирующего действия, на основе которого возможно решать конкретные вопросы. Весьма знаменательно, что в статье 15 Конституции Российской Федерации впервые говорится о прямом ее действии. Любой субъект права должен обращаться в первую очередь к закону, руководствоваться им, ссылаться на него и лишь затем использовать разного рода постановления, инструкции, разъяснения.

Бытовавшее ранее представление среди некоторых практических работников, что закон призван устанавливать лишь общие принципы, основные положения, которые затем должны быть развиты и конкретизированы в правительственных и ведомственных актах, постепенно уходит в прошлое. Он должен состоять из правил, четко, конкретно и достаточно детализированно определяющих сферу его действия, устанавливающих права и обязанности субъектов, предусматривающих весь комплекс обеспечительных предписаний: санкции, поощрения, организационные и иные меры.

Стремление к максимальной краткости закона, которое до недавнего времени было весьма модным среди практических работников, готовящих законопроекты, часто приводило к тому, что он обрастал многочисленными инструкциями, постановлениями и иными подзаконными актами. Очевидно, закон должен быть оптимально краток. Но не за счет конкретного содержания предписаний, необходимых исполнителю в его практической деятельности, а за счет максимальной лаконичности изложения мысли законодателя.

Идея о возрастании роли закона позволяет несколько по-иному отнестись к ведомственному правотворчеству, которое, как представляется, все еще неоправданно широко используется в юридической практике. Оно без опоры на закон часто создает вредный психологический настрой на то, что следует в первую очередь руководствоваться не кодексами и другими законами, а ведомственными циркулярами. Господство инструкции свидетельствует о господстве канцелярских начал в управлении, об отсутствии твердых законодательных его основ. Гипертрофированное значение ведомственного приказа - питательная почва для падения престижа закона, юридическая ширма своеволия ведомств.

Конечно, полностью ликвидировать ведомственное правотворчество было бы неверно. Эта цель утопична, и издание ведомственных приказов, инструкций и иных нормативных актов в разумных пределах вполне оправданно. Все правила частного, конкретного содержания в законе, указе либо постановлении правительства практически предусмотреть нельзя. Главное, чтобы ведомственные акты принимались не на пустом месте, а на основании и во исполнение закона, служили средством его развития и конкретизации, распространяли свое действие преимущественно на работников соответствующих ведомств. Очевидно, что установление и охрана прав и свобод личности, их объединений не должно быть предметом ведомственного регулирования, где защита "ведомственного" мундира, обеспечение нужд своих предприятий и учреждений стоят зачастую выше личности и ее интересов.

Объективной закономерностью развития мировой цивилизации является постоянное расширение сферы применения принципов и норм международного права. Наряду с традиционными политическими и внешнеэкономическими отношениями между государствами, вопросами разоружения и сохранения мира на Земле ныне в сферу международного права включается и ряд других проблем, составляющих в целом такое весьма модное ныне понятие, как глобализация. Это общие, наиболее важные направления развития всего человечества, объединенного комплексом экономических, политических, духовных и природно-климатических потребностей населения всей планеты Земля в целом. Среди таких направлений следует назвать, в частности, интернационализацию экономики, создание общемировой системы хозяйства, рост транснациональных компаний. Сюда следует отнести также охрану природы, обеспечение экологической безопасности, единую ядерную политику государств, формирование международного информационного пространства, борьбу с международным терроризмом и другое.

Особо следует сказать о необходимости формирования механизма международного судебного и иного контроля и защиты естественных прав и свобод личности, создания общемирового правопорядка, основанного на принципах гуманизма, справедливости, обеспечения свободы и процветания всех народов мира.

Усиление взаимодействия международного и внутригосударственного права порождает много проблем, которые пока еще не разрешены. Это соотношение Конституции Российской Федерации и международного договора, четкое и исчерпывающее определение перечня "общепризнанных принципов и норм международного права", которые в соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации являются частью российской правовой системы. Не определены также порядок определения коллизий между нормами международного договора и внутригосударственного законодательства, юридические процедуры их преодоления. Представляется необходимым подготовить и принять федеральный закон о порядке применения принципов и норм международного права в правовой системе Российской Федерации.

За последние 10 лет многое сделано для создания качественно новой правовой системы России. Сегодня мы находимся на этапе завершения ее формирования. Создана в своих основных чертах система народовластия в стране, упорядочены принципиальные вопросы хозяйственных отношений, таможенное дело и налогообложение, проблемы труда, семьи, уголовной и административной ответственности, судопроизводства и ряд других. В то же время наше законодательное хозяйство имеет еще много недостатков и нерешенных проблем.

При положительной в целом характеристике роста общего объема федерального и регионального нормативного массива следует отметить в то же время связанное с таким ростом снижение такого качества законодательства, как системность, внутренняя увязанность всех актов между собой. Часты повторения одних и тех же нормативных предписаний, а также неувязки и прямые противоречия как внутри федерального законодательства, так и между федеральными нормативными актами и актами субъектов Российской Федерации.

Не получили достаточного законодательного разрешения такие социальные проблемы, как миграция, национальные конфликты, оборот наркотиков и психотропных средств, оборот оружия, экономическая преступность. Назрела необходимость в принятии законов об обращениях и петициях граждан, о нормативных правовых актах и так далее.

Недостаточное законодательное разграничение полномочий между различными уровнями государственной власти явилось одной из главных причин действия в субъекте Российской Федерации норм и целых актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Недостаточная урегулиро-ванность разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами привела к тому, что многие вопросы конституционного характера стали решаться путем заключения договоров между Федерацией и отдельными ее субъектами, которые сужали сферу федерального законодательства, нарушали предусмотренный Конституцией Российской Федерации принцип равноправия всех субъектов, усиливали асимметричность самой Федерации.

Практика реализации федеральных законов, касающихся местного самоуправления, показала, что сами эти законы противоречивы, расплывчаты, неточны в ряде своих положений. Конституционная модель местного самоуправления работает недостаточно эффективно, муниципальные органы фактически лишены финансовых и материальных возможностей для реализации возложенных на них полномочий.

В стране отсутствует четкое, развернутое и последовательное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В результате многие проблемы конституционного характера решаются путем заключения внутрифедеральных договоров и соглашений, что расшатывает конституционные основы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, нарушает конституционный принцип равенства субъектов между собой.

Действие в субъектах Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, а также принятие органами местного самоуправления актов, противоречащих федеральному и региональному законодательства, - довольно типичное явление, особенно в правотворческой деятельности входящих в состав Российской Федерации республик, и оно является одним из основных недостатков правовой системы Российского государства, с которым необходимо решительно и незамедлительно покончить.

Пока еще существуют существенные пробелы в федеральном законодательстве. Очевидно, что всеобъемлющей полноты правового регулирования достигнуть крайне сложно. Как ни мудр и оперативен законодатель, жизнь идет вперед, возникают новые потребности и сферы отношений. Так, ныне возникает много неурегулированных отношений и споров по поводу жилья, земельных участков, дач, новых видов кооперативов, машин, гаражей и так далее. Необходимость установления детальных процедур разрешения таких дел становится все более актуальной. Роль законодателя заключается в том, чтобы сократить до минимума возможные пробелы, активно отражать в законе динамику общественной жизни.

До сих пор нет четкого порядка разграничения сфер регулирования закона и указа Президента Российской Федерации, полномочий между законодательной и исполнительной властями, отсутствует определение сферы правотворческой деятельности Президента Российской Федерации, вопросов, которые могут быть урегулированы только законом.

В современный период из-за интенсивного и порой попросту хищнического использования природных ресурсов для развития хозяйства, военных, энергетических и иных нужд неизмеримо возрастает необходимость четкого и детализированного правового регулирования экологической безопасности планеты, охраны и защиты естественной среды. Действующее законодательство не обеспечивает в полной мере эти задачи, и здесь общими нормами об охране природы не обойтись. Необходима целая серия правотворческих решений всех уровней, начиная с законов и кончая муниципальными актами: о защите земли, воды, воздуха, недр, об атомной энергетике, о защите населения от радиационного облучения, о борьбе с экологическими катастрофами и так далее. Точно так же нужны в развитие недавно принятого Трудового кодекса серьезное изменение и дифференциация регулирования трудовых отношений, учитывая изменение характера труда, его оплаты в условиях рыночной экономики, порядка прохождения воинской службы, в частности альтернативной, и так далее.

К сожалению, отсутствует достаточная нормативно-правовая база, обеспечивающая качественную подготовку и принятие проектов нормативных правовых актов. До сих пор не принят закон о нормативных правовых актах Российской Федерации, хотя его проект уже давно подготовлен и несколько лет тому назад прошел первое чтение в Государственной Думе.

Наличие пробелов в федеральном законодательстве и недостаточная оперативность принятия актов федерального законодательства подталкивает регионы к практике не всегда оправданного "опережающего правотворчества" по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Следует отметить также технические недоработки процесса законодательствова-ния: хаотичность в формировании нормативных массивов, "погоня" за количеством законов как самоцель, неоправданная поспешность подготовки проектов важнейших правовых решений, игнорирование выработанных практикой правотворчества правил законодательной техники, недостатки в планировании правоподготовительной работы и так далее.

Во многих случаях проекты готовятся наспех, без внимательной и вдумчивой проработки нормативных новелл, анализа прогнозов их эффективности, соответствующих экономических, финансовых, экологических и иных расчетов. Бывают случаи, когда Государственная Дума за один день принимает десятки законов. Все это снижает престиж закона, идею его общеобязательности, способствует оправданию игнорирования и нарушения правовых норм.

Часто принятые правотворческие решения остаются на бумаге, не исполняются, игнорируются чиновниками центрального аппарата и местных органов. Крайне отрицательно влияет на эффективность правопорядка, на необходимость неукоснительно и повсеместно исполнять принимаемые правотворческие решения отсутствие атмосферы уважения закона, общеобязательности его предписаний. К сожалению, не налажен эффективный механизм, обеспечивающий исполнение норм права. Имеет значение также и недостаточный уровень правосознания, юридической культуры должностных лиц и отдельных граждан, а также такое вредное и даже опасное общественное явление, как правовой нигилизм. Это глобальное отрицание права как действенного инструмента регулирования общественной жизни, проведения социальных преобразований, пренебрежение его требованиями, оправдание правонарушений, неверие в то, что закон способен защитить личность, обеспечить ее права. Правовой нигилизм, оставшийся еще с царских времен и периода коммунистического тоталитаризма, пронизывает, к сожалению, все сферы общественной жизни: и бытовые отношения, и деятельность государственного аппарата, и хозяйственную сферу, и взаимоотношения между Федерацией и ее субъектами.

Не всегда в нормативных актах даются определения специальных терминов и выражений, часто отсутствует единство терминологии. Статьи ряда законов чрезмерно громоздки и слабо структурно отработаны. Нет единства в рубрикации нормативных актов, нумерации их структурных частей, неудачен еще язык и стиль некоторых принимаемых предписаний. Не всегда вместе с принятием нового акта отменяются старые акты и их отдельные части по тому же вопросу, вносятся в них необходимые изменения и дополнения.

Часты еще примеры внесения изменений и дополнений в недавно принятые законы, что свидетельствует о спешке при их подготовке, недостаточной юридической и содержательной проработке проектов. Так, с 1994 года по настоящее время внесены изменения и дополнения в 683 федеральных закона, причем большинство из них - это акты, принятые недавно, уже в девяностые годы. Характерный пример неоднократного внесения изменений и дополнений - Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", принятый Государственной Думой 26 октября 1994 года. В 1996 году в него была внесена поправка, в 1997 году он был принят в новой редакции, а 5 марта 1999 года Государственная Дума опять внесла поправки в более чем половину его статей.

Важно также отметить, что по мере работы Государственной Думы число законов о внесении изменений и дополнений в ранее принятые законы все время растет. Так, если в 1991 году было принято 12 такого рода законов, то уже в 1998 году их число возросло до 69 при почти одинаковом количестве вновь принимаемых в эти годы законов.

Серьезным недостатком является также наличие в действующей системе законодательства Российской Федерации и ее субъектов устаревших, фактически недействующих актов, подлежащих незамедлительной ревизии - отмене или корректировке их содержания, приведению их в соответствие с Конституцией Российской Федерации и действующими законами. Без такой ревизии невозможно создание полноценного Свода законов Российской Федерации, сводов (собраний) законодательства субъектов Российской Федерации, необходимость издания которых становится все более актуальной.

АКТУАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

ОЛЕНЬЕВ Вячеслав Владимировичу
депутат Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации,
заместитель председателя
Комитета Государственной Думы по экологии,
Российская Федерация

ГАВРИЛОВ Александр Алексеевич,
член Высшего экологического совета при Комитете Государственной Думы по экологии,
Российская Федерация

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ (на рубеже XX-XXI веков)

Базовым положением настоящего подхода является оценка состояния современного мира. По заключению передовой науки ситуация предкатастрофическая. И это не запугивание и сгущение красок, это реальность, с которой мы обязаны считаться, так как необратимые процессы наступают и, по прогнозным оценкам, катастрофа может произойти уже в первой половине XXI века.

Наибольший интерес по проблеме ноосферной глобалистики представляет книга А. П. Федотова, где впервые даны количественные критерии устойчивого развития - индексы антропогенной нагрузки, индексы устойчивости, социально-экономической дисгармонии, рентные числа. Все это подсчитано для более чем 100 стран мира, и эту работу необходимо продолжить на уровне регионов и субъектов Российской Федерации, каждый из которых крупнее любой европейской страны.

Земля - это космический корабль человечества, но почему-то полагают, что траектории движения всех космических аппаратов должны рассчитываться количественно, а траектории значительно более сложного устойчивого движения мира могут определяться в литературных мечтаниях.

По Федотову устойчивое развитие человечества (страны) - управляемое, научно и духовно организованное, неограниченное во времени развитие, протекающее в условиях гармоничного взаимодействия биосферы и человечества, регламентированное индексом устойчивости развития меньше единицы (сейчас он уже больше двух), что соответствует плотности мощности антропогенной нагрузки примерно меньше 70 кВт/км2, и условиях внутренней гармонии самого общества, существующей при индексе социально-экономической дисгармонии общества менее 10 - 15 (сейчас он приближается к 100!), развитие, нацеленное на раскрытие и совершенствование творческих и духовных начал человека.

В настоящее время перед человечеством встала фатальная дилемма: либо все государства воспримут на уровне практических действий идею сохранения Земной цивилизации и единое ноосферное мировоззрение, либо независимо от них Земная цивилизация исчезнет. Требуются невероятные усилия ученых, политиков, народов и государств, направленные на то, чтобы история пошла по пути ноосферного развития. Другой альтернативы у человечества нет.

Какова в правовом плане, исходя из изложенного, основная концептуальная идея и принципы коллективных действий в области охраны окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности? Есть ли ответ на этот вопрос в российском экологическом законодательстве и (по большому счету) в Конституции Российской Федерации?

В начале 90-х годов в результате "перестройки" и "реформ" в России появились сторонники "новой" концепции экологического права, вообще отрицающие прежнюю теорию и методологию, основанную на единстве подотраслей природ оресурсно-го и природоохранного права и пытающиеся вывести природоресурсную подотрасль экологического права в сферу действия гражданского права, объявив природные ресурсы имуществом, то есть объектом купли-продажи, что нарушает естественное от рождения право каждого человека участвовать в собственности на принадлежащие всем природные ресурсы.

Фактически лишь в Водном кодексе Российской Федерации, благодаря огромным усилиям, удалось в необходимой мере закрепить нормы, не допускающие приватизацию водных ресурсов (объектов).

Отчуждение (изъятие) для социально-экономических потребностей части природных ресурсов (объектов) из природной среды в имущество (то есть перевод экологической категории в экономическую) возможно, но только без нарушения научно обоснованных норм качества природной среды, при которых обеспечивается устойчивая способность экологических систем к саморегуляции (то есть к сохранению своего естественного природного состояния), а также при реальном (а не фиктивном) обеспечении волеизъявления каждого, то есть народа (как непосредственно, так и через своих уполномоченных).

Приведенная формула - ключевая, базовая в институте права собственности на природные ресурсы (объекты). Ее реализация в экологическом законодательстве и практической деятельности является достаточно объемной областью научных исследований и важнейшей государственной задачей, так как представляет собой основу для государственной экологической политики по обеспечению устойчивого развитая страны и биосферы в целом.

Отношение к природным ресурсам (объектам), а значит, и к естественной природной среде в целом как к имуществу (вещам) в Гражданском кодексе Российской Федерации построено на неопределенности понятия вещей. Оно в законодательстве отсутствует.

Признавать же вещами материальные предметы, в создание которых не вложен человеческий труд, которые созданы самой Природой, являются ее неотъемлемой частью - это значит несправедливо посягать на то, что принадлежит всем.

Отрадно, что среди требований трудовых коллективов, в том числе Рязанской области, выдвигаются и стратегические, определяющие поворот к социальному развитию России, во благо рядовых граждан. Это в первую очередь относится к природным ресурсам, которые являются достоянием народа. Они должны быть предоставлены в его бессрочное владение, пользование и разумное распоряжение, а рента от использования природных ресурсов должна обеспечивать достойное социально-экономическое существование каждого гражданина России. Беспрецедентную разницу в доходах богатых и бедных необходимо ликвидировать. Она не должна превышать определенного разумного предела. Изложенные концептуальные положения, облеченные в правовые нормы, должны быть закреплены в Конституции Российской Федерации (в основах конституционного строя).

Одной из основных причин неэффективной законопроектной работы является отсутствие официально утвержденной единой концепции развития экологического законодательства и стратегии ее реализации. "Здание" экологического законодательства строится хаотично, бессистемно, что подобно ситуации, когда дом строят без надежного фундамента и несущих конструкций.

Принятие родовых законов по природным средам и ресурсам лишь усугубило правовой хаос в экологическом законодательстве. При этом отделение управленческой природоохранной функции от хозяйственной, декларированное практически во всех принятых законодательных актах, не смогло в целом решить проблему повышения эффективности работы природоохранных органов. И дело не только в слабости звена в системе управления, каким оказался специально уполномоченный орган по охране природы, созданный в 1988 году, но так и не нашедший своего места как федеральный орган административного надзора и контроля в общей системе управления природоохранной деятельностью. Необходим переход от административно-территориальной к природно-территориальной (региональной) комплексной системе управления, что позволит значительно повысить эффективность управления природоохранной деятельностью, так как будет опираться на естественную организованность биосферных систем с учетом ландшафтно-геохимической зональности природных комплексов.

Ситуация в законотворчестве усугубляется также отсутствием у высшего законодательного органа страны своего базового юридического центра - Института законодательства и сравнительного правоведения, которого он был незаконно лишен после октябрьских событий 1993 году и который был передан Правительству Российской Федерации.

Что касается законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, то во многих из них, в том числе и в Рязанской области, в результате сложившейся практики подготовки собственных законов имеет место тенденция "творческого" переписывания федеральных законов, в результате чего создается правовой хаос, так как многие правовые нормы таких законов не только повторяют аналогичные правовые нормы федеральных законов, но и искажают их правовой смысл. В засоренном правовом поле очень сложно разобраться не только обычному гражданину, но и специалисту. К тому же противоречащие федеральным законам правовые нормы этих законов могут быть отменены в установленном порядке.

К анализу законодательства относится и вопрос эффективности принятия законов. К сожалению, с каждым годом усилия депутатов по защите законных прав и интересов граждан все в большей степени не находят поддержки у Государственной Думы и других органов государственной власти, которые все больше отражают политику неправедного капитала. Например, в первой Государственной Думе совместными усилиями здравых сил буквально всех депутатских объединений удалось принять приемлемый вариант Водного кодекса Российской Федерации. Сейчас такая технология не срабатывает. Из-за коррумпированности и слабости власти не срабатывают и принятые социально ориентированные, значимые законы и решения.

Два с половиной года назад, в 2000 году, Комитет Государственной Думы по экологии провел в г. Рязани совместно с Рязанской областной Думой и администрацией Рязанской области выездное заседание по проблемам охраны окружающей природной среды: о практике применения экологического законодательства, об обращении с отходами производства и потребления, о проблемах особо охраняемых природных территорий, об областной программе "Обеспечение населения Рязанской области питьевой водой". К сожалению, необходимо констатировать, что выполнение принятых решений продвигается крайне медленно.

Для обеспечения ноосферного (устойчивого) развития России необходимо проведение широкого комплекса законодательных действий. В первоочередном порядке Государственной Думой должны быть подготовлены и приняты федеральные законы:

"Об основах государственной экологической политики по обеспечению устойчивого развития Российской Федерации" (речь идет, помимо качественных, главное - о количественных характеристиках такой политики);
"О собственности на природные ресурсы (объекты) в Российской Федерации";
"О государственном управлении природоохранной деятельностью в Российской Федерации".

Наши правозащитники, и в первую очередь либерального крыла, уже второе десятилетие нещадно эксплуатируют проблемы нарушения прав человека, отсутствия гражданского общества. Однако для решения этих проблем на законодательном поле они, демонстрируя двойной стандарт, напоминают, зачастую, глухонемых. Яркий пример тому - полное их безразличие к отсутствию в российском законодательстве федерального закона "О государственно-общественных и общественно-государственных объединениях", предусмотренного еще в 1995 году статьей 51 Федерального закона "Об общественных объединениях". Из-за отсутствия эффективной связки: государство - общество и (или) общество - государство в значительной степени не реализуются многие принятые законы.

В заключение коротко о том, что может предложить Россия мировому сообществу с учетом своих национальных интересов для решения проблем устойчивого развития.

Чтобы переход к устойчивому развитию поставить на научно-конструктивную основу, необходимо разработать Стандарт ООН на концепцию устойчивого развития, содержащий количественные критерии, с целью дальнейшего его введения в международную практику.

Целесообразно, чтобы Россия внесла также для рассмотрения в ООН следующие предложения - инициативы:

Проект международной Конвенции об устойчивом развитии Земной цивили зации, основанной на научно-конструктивной концепции, содержащей количествен ные критерии, и проект модели нового, разумно и духовно организованного, научно управляемого мира.

Проект изменений устава ООН, содержащий положения о том, что высшей целью, высшим приоритетом ООН является сохранение Земной цивилизации путем кардинального преобразования нынешней модели обреченного мира в качественно новую модель разумно и духовно организованной, научно управляемой Земной ноосферной цивилизации.

Предложение о введении ренты со стран за пользование биосферой как эф фективного механизма управления миром.

ЛЕСНЫХ Роман Васильевич,
заместитель председателя
Рязанской областной Думы,
Российская Федерация

ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНОЕ СЛОВО

Известно, что когда два ученых встречаются, каждый из них приносит с собой одну идею, а уходит с двумя идеями. Поэтому каждый из нас, принимая участие в нашем семинаре, обогатился. Участие в таких семинарах дает возможность депутатам на многие проблемы взглянуть в ином ракурсе. Проблема эффективности законодательства, его реализации в регионах до сей поры не решена. На семинаре были сделаны первые шаги для решения этой проблемы.

Участие Г. П. Ив лиева, А. С. Кожемякова, В. В. Лазарева, И. А. Исаева, Ш.Х. Ислямова, которые активно помогали нам в организации семинара, участие наших иностранных гостей: господина М. Придитиса, профессора Мадера, профессора Карпена, наших российских специалистов помогли нам во многих вопросах разобраться.

Нам не удалось, конечно, выработать единый подход к решению проблемы эффективности законодательства, да и едва ли это возможно в рамках семинара. Мы наметили отдельные пути к решению некоторых частных вопросов, но системный подход пока не просматривается. Очевидно, это темы следующих семинаров.

В целом семинар, мы считаем, был полезен и плодотворен для обеих сторон. И нам хотелось, чтобы подобные семинары проходили вновь и вновь с целью разработки программы совместных действий.

От имени депутатов Рязанской областной Думы благодарим вас за участие в семинаре, за то, что нашли время приехать на Рязанскую землю, обменяться опытом. Польза здесь взаимная.

[1] - Noll Peter. Gesetzgebungslehre. 1973.

[2] - См.., например: W. Voermans / Philip Eiflander. Working out the fundamentals for a border crossing post-instrumental doctrine on legisprudence. In: Charles-Albert Morand (ed.). Legistique formelle et materielle Formal and Material Legistic. 1999- P. 47ss; see also: Luzius Mader. Legislative Procedure and the Quality of Legislation. In: Ulrich Karpen / Paul Delnoy (eds.). Contributions to the Methodology of the Creation of Written Law. 1996. P. 62; термин "легиспруденция" впервые был использован на французском Люком Винтгенсом: см. Luc Wintgens. Creation d'une banque de donnees en "legisprudence". In: Gesetzgebung heute. 1992. Vol. 3. P. 91.

[3] - О различиях между формальной и материальной легистикой см. Charles Albert Morand. Elements de legistique formelle et materielle // Charles-Albert Morand (ed.). Fn 2. P. 17ss.

[4] - "Подготовка законопроектов" используется здесь в узком смысле. В странах, имеющих систему общего права, подготовка законопроектов обычно включает лингвистический аспект, написание нормативного текста, как и другие аспекты формальной легистики; о функциях готовящего законопроект и процессе подготовки законопроектов см. David R. Miers / Alan С. Page. Legislation. 1990 (second edition), в частности, p. 51ss. В отличие от Великобритании и стран, испытывающих влияние британских традиций в этой области, в странах континентальной Европы законопроекты обычно готовятся не специальными службами, а административными органами, ответственными за содержание политики или законодательства.

[5] - Законодательная процедура и законодательный процесс тесно связаны. См. также Michael Lander. The law-making process. 1994 (fourth edition).

[6] - Это имеет место, в частности, в области криминалистики, а также, в меньшей степени, в других областях частного права. Однако в области публичного права основной импульс для развития процедуры оценки пришел из политических наук, а не из социологии права.

[7] - См.., в частности: Charles Albert Morand / Jean-Louis Berg el (ed.). Evaluation legislative et lois experimental es. 1993; Faculte de droit et de science politique d'Aix-Marseille (ed.). devaluation legislative.
In: Cahiers de rnethodologie juridique No 9 / Revue de la recherche juridique Droit prospect if 1994/4; Charles Albert Morand. Formes et functions de revaluation legislative. In LeGes 1999/2. P. 7955; Luzius Mader. L' evaluation legislative Pour une analyse empirique des effets de la legislation. 19 85.

[8] - Терминологическое многообразие, конечно, также связано с тем фактом, что подходы к оценке разрабатывались в различных академических дисциплинах и различных национальных контекстах.
3 Определение и дальнейшие комментарии см., например, доклад, подготовленный рабочей группой, созданной Министерством юстиции Швейцарии: Departement federal de justice et police. Mieux connaitre
les effets de raction etatique: problemes, possibilities, propositions (rapport final du g roupe de travail "Evaluation legislative"). 1991. Berne.

[9] - Об оценке государственной политики см., например: Werner Bussmann / Ulrich Kloti / Peter Knoepfel (ed.), Einfohrung in die Politikevaluation. 1997; см. также: Katia Horberapazlan. Evaluation des politiques
publiques en Suisse. 1990.

[10] - См. раздел в классическом исследовании в области применения и оценки законов: Eugen Bard ас к. The Implementation Game What Happens After a Bill Becomes a Law. 1977.

[11] - О некоторых недавних примерах экспериментального законодательства в Швейцарии см: Luzius Mader. La legislation experimental en Suisse. In: Charles Albert Morand / Jean-Louis Bergel, ed. (Fn. 7). P. 221ss.

[12] - См.: Ordonnance du 21 octobre 1992 sur revaluation de projets visant a prevenir la toxico rnanie et a arneliorer les conditions de vie des toxicornanes. Recueil systematique des lois federales 8 12.121.5.

[13] - Терминология может значительно варьироваться. Тем не менее важно не смешивать разные понятия. Политологи при оценке государственной политики проводят различие между терминами "output", "impact" and "outcome". Это имеет место не только в англо-саксонской, но и во французской и немецкой литературе. "Output" означает, в частности, выполнение закона в рамках государственной политики, "impact" означает поведенческие изменения целевой группы населения, a "outcome" последствия этих изменений. О целях государственной политики см., например, Werner Bussmann et al.} ed. (Fn 10). P. 72s. Тем не менее эти три понятия не полностью совпадают с понятиями "effectiveness", "efficacy" and "efficiency".

[14] - См. также доклады, представленные на конференции "Cost-Benefit Analysis: Legal, Economic and Philosophical Perspectives", состоявшейся на факультете права Чикагского университета 17 18 сентября 1999 года; доклады, опубликованные в журнале "Journal of Legal Studies". Vol. XXIX (June 2 000); см., в частности: Richard A. Posner. Cost-Benefit Analvsis: Definition. Justification; а также: Comment on Conference//The Journal of Legal Studies. Vol. XXIX (June 2000). P. 115355; Bruno Binder et al. Berechnung und Abschatzung der Folgekosten von Gesetzen in Osterreich, 1999 (это исследование посвящено
в основном перспективной оценке эффективности законодательства в Австрии, но также принимает во внимание опыт и практику других стран Европы, а также Европейского Союза).

[15] - Практический пример см.: Reinkard Giese und Peter Runde. Wirkungsrnodell fur die ernpirische Bestirnrnung von Gesetzeswirkungen-Modellaiisatz und Anwendung irn Rahrnen einer Wirkungsanalys e zur
Pflegeversicherung, Zeitschrift fur Rechtssoziologie. 1991- P. 14ss.

[16] - Более полный обзор представлен в: United States General Accounting Office, Prospective Evaluation Methods: The Prospective Evaluation Synthesis. 1990; см. также: Werner Bussmann. Die Methodik der
prospektiven Gesetzesevaluation. In LeGes 1997/3. P. 109ss; практический пример см.: Carl Bohret, Gotz Konzendorf. Rechtsoptirnierung rnittels Gesetzesfolgenabschatzung: Waldgesetz Rheinland-Pfalz. 1998.

[17] - Jean Carbonnier. Sociologie juridique. 1978. P. 412.

[18] Карпен У. Необходимость оценки роли законодательства в обеспечении фундаментальных прав человека // Оценка законодательства. М., 2002. С. 7.

[19] Исаков В.Б. Стадии подготовки проектов законов // Законодательная техника. М., 2000. С. 59 60.

[20] Казьмин И.Ф. Подготовка научной концепции законопроекта (методологические вопросы) // Государство
и право. 1985. N 3. С. 28.

[21] Более того, мы считаем, что концепции должны готовиться и ко всем иным нормативным правовым актам, особенно касающимся прав, свобод и законных интересов граждан. В этом плане остается сожалеть, что, например, Т.С. Масловская, исследуя проблемы и многие приемы юридической техники нормотворчества органов местного самоуправления, о концепции вообще не упоминает. См.: Масловская Т.С. Нормотворчество органов местного самоуправления Российской Федерации. Сургут, 1999. С. 95 104.

[22] См.: Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. N 24) // Российская газета. 2000. 18 янв.

[23] См.: Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. N 511 ГТО классификаторе правовых актов" // Собр. законодательства Российской Федерации. 2000. N 12. Ст. 1260.

[24] Законодательство и практика средств массовой информации. 1997. N 10. С. 13.

1 Чунакова Н.Б. Проблемы использования лексических средств языка и юридической техники в законодательном процессе // Проблемы юридической техники: Сб. статей / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000. С. 206.

[25] Исаков В.Б. Стадия подготовки проектов законов // Законодательная техника. М., 2000. С. 73.

[26] См. Nordisk Tidsskrift for Krirninalvidenskab. 1964. P. 119 f.

[27] CM. Vilhelm Aubert. Inledniiig till r8.tts sotiologin. Stockholm. 1980. P. 113 f.

[28] Ulla Bondeson. Global Trends in Corrections. International Annals of Criminology. 1998.

[29] См. Hans Gunnar Axberger. Det allrnanna rattsrnedvetandet. BRA-rapport. 1996: 1, Stockholm, 1996. 72

[30] Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002. N 6. С. 17 31

[31] Из выс17Шйнжя У. Карпега га междувародном семинаре "Оценка закакоя ж эффектности их принятии". 16 - 17 декабря 2002 года. Рязань.

[32] Стагъя 107 Регламента. Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. M.t 2002. С. 93.

[33] Из выступления Л. Мадера на международном семинаре "Оценка законов и эффективности их принятия". 16 17 декабря 2002 года. Рязань.

[34] Конституция Российской Федерации. М., 1999- Статьи 77 118.

[35] С. А Авакъян. Федеральное Собрание России: перспективы совершенствования организации и деятельности // Вестник Московского университета. Сер. И. Право. 2001. N 2. С. 3 16.

[36] Новая Федеральная Конституция вступила в силу 1 января 2000 года. См.: Систематический сборник
федерального законодательства (Recueil systernatique du droit federal, RS, 101).

[37] См.: Mader L. L'evaluation legislative Pour une analyse empirique des effets de la legislation. 19 85;

[38]также см.: Результаты Национальной программы исследований N 27 (National Programme of Research N 27), начатой в 1987 году, о последствиях мер, предпринятых государством: Werner Bussmann.

[39]Accornpagner et rnettre a profit avec succes les evaluations des mesures etatiques. 1995; Werner Bussmann et al. (ed.). Politiques publiques Evaluation. 1998.

[40] См., например: доклад специальной комиссии Министерства Юстиции Швейцарии: Departement federal
de justice et police. Mieux connaitre les effets de Г action etatique problemes, possibi lites, propositions.
1991; также см. нижеупомянутые данные о принятых организационных мерах.

[41] Швейцарское Общество Оценки регулярно публикует информационный бюллетень, а также издает
совместно с Швейцарским Обществом Законодательства Legislation & Evaluation (Законодательство и
Оценка).

[42] Общий обзор текущей ситуации и будущее оценки на федеральном уровне в Швейцарии см. в книге Томаса Вид мера и др. Состояние и перспективы оценки в Конфедерации (Stand und Aussichten der Evaluation beim Bund). 2001.

[43] См., например: статью Маркуса Спинача "Оценка политики инструмент государственного управления" ("Politikevaluation Instrument der Staatsfuhrung") в газете 'Neue Zurcher" от 16 мая 2001 г. С. 17.

[44] См., например, прилагающийся список статей оценки швейцарского законодательства; список представлен
на сайте Министерства Юстиции Швейцарии: http://www.ofj.adrnin.ch.

[45] Законодательный акт кантона, вступивший в силу в 1995 году, учредил Независимую комиссию по оценке публичной политики; информация о задачах и деятельности комиссии представлена на сайте http://www.geneve.ch/cepp; см. также: Jean Daniel Delley} revaluation legislative entre rigueur scientifique et utilite pratique Г experience de la Commission externe d' evaluation des politiques pub liques du canton de Geneve, в книге A Auer et al. (ed.) Aux confins du droit (Essais en rhonneur du Professeur Charles-Albert Мог and). 2001. C. 51. Интересные изменения происходят и в других кантонах; о кантоне Берна см., в частности: Путь развития: Управление и законодательство. Под ред. Даниэля Кеттигера (Daniel Kettiger (ed.), Wirkungsorientierte Verwaltungsfuhrung und Gesetzgebung). 2000; а также: Даниэль Кеттигер. Контролирование законодательства (Daniel Kettiger. Gesetzescontrolling). 2000.

[46] См. доклад упомянутого Комитета от 1 марта 2001 года, опубликованный в Feuille federale 2001 (см.,
в частности, ст. 44 законопроекта).

[47] См.: Loi sur les rapports entre les conseils, RS 171.11; этот закон будет полностью пересмотрен и заменен вышеупомянутым Федеральным законом.

[48] См.: Structure des messages du Conseil federal; текст данного контрольного списка представлен на сайте Федеральной Канцелярии: http://www.bk.adrnin.ch.

[49] Дополнительная информация приводится на сайте Государственного Секретариата по экономическим вопросам: http://www.seco-admin.ch.

[50] См.: Loi federate sur les aides financiers et les indernnites (loi sur les subventions, RS 61 6.1); см. отчет, опубликованный в 1999 году в Официальном журнале Швейцарской Конфедерации "Rapport du Conseil federal sur Г exam en des subventions federates" от 14 апреля 1999 года, в Feuille federale (FF) 1999. С. 7219ss.

[51] См.: Recueil official du droit federal (RO) 1992. C. 1182s.

[52] Примеры из швейцарского законодательства можно найти: Luziits Mader. La legislation experiment ale en Suisse / Charles-Albert Morand (ed.) Evaluation legislative et lois experiment ales. 199 3. С 221ss.

[53] См.: Ordonnance sur revaluation de projects visant a prevenir la toxicornanie et a arnelior er les conditions de vie des toxicornanes, RO 1992. C. 2213; этот ордонанс (подзаконный акт) был в силе с 15 ноября
1992 года по 31 декабря 2000 года.

[54] См.: Loi sur les rapports entre les conseils, RS 171.11.

[55] См.: Loi sur le Controle federal des finances, RS 614.0.

[56] В 1853 году был учрежден Совет по статутному праву с целью пересмотреть и свести воедино существовавшее в Объединенном Королевстве статутное (писаное) право и создать "Кодекс Виктории",
но инициатива потерпела неудачу. В обязанности английской и шотландской Правовых комиссий, учрежденных согласно Акту о Правовых комиссиях 1965 года, входил пересмотр законодательства с
целью кодификации. В результате была совершена неудачная попытка кодифицировать уголовное законодательство Англии и Уэльса; см. Правовая комиссия. Кодификация уголовного права (1985) Law Corn 143, Уголовный кодекс Англии и Уэльса, том 1 (Доклад и Проект Уголовного кодекса) (1989) Law Corn 177. В настоящее время идет работа над сравнимым по своему охвату проектом под руководством Министерства финансов и Департамента по налогам и сборам "Изменение налогового законодательства". Проект имеет целью приведение в более ясную и однозначную форму основных законов, регулирующих разнообразные аспекты прямого налогообложения. См.: Изменение налогового законодательства: Планы на 1998 1999 гг. (Департамент по налогам и сборам, май 1998 г.), а также http://www.open.gov.uk/inrev/rewnte.hrrn.

[57] Однако передача законодательных и исполнительных полномочий внутри Объединенного Королевства Шотландии, Уэльсу и (ненадолго, по политическим причинам) Северной Ирландии предоставила в дальнейшем значительный и влиятельный нормативный базис для структуры государства: см. Акт о Шотландии 1998 г., Акт о правительстве Шотландии 1998 г., а также Акт о Северной Ирландии 1998 г. Значительные результаты были достигнуты по совершенствования нормативного базиса для защиты гражданских свобод с введением Акта о правах человека 1998 г. Этот закон придал юридическую силу внутри отдельно взятой страны правам человека, защищаемым на международной арене Европейской конвенцией по правам человека. Все это в юридических терминах не является элементами писаной Конституции для Великобритании.

[58] Акт о медицине 1983 года. С. 36.

[59] Примером законодательно незафиксированного кодекса поведения может быть кодекс, принятый национальной или международной спортивной организацией, регулирующий поведение и обязанности профессиональных игроков, а иногда и любителей. Кодексы поведения могут присоединяться к британским законам и регулировать самые разнообразные вопросы, например: Акт о продовольственной безопасности и охране окружающей среды (1985 г., s 17 ) или Акт о дорожном движении (1988 г., s 38).

[60] Краткий анализ различий кодексов поведения в Великобритании по степени их юридической силы см.: Г. Бейтс. Парламент, политика и делегированное законодательство (Г. St J. N. Bates. Parliament, Policy and Delegated Legislation (1986) 7 Stat L R 114, 120 122).

[61] Например, Акт о нарушениях в американском футболе, 1991 (the Football Offenses Act 1991 ), Акт о ношении ножей и т.п., 1993, Шотландия (the Carrying of Knives Act 1993).

[62] Генеральный Прокурор Канады против Генерального Прокурора Онтарио, 1937 (Att-Gen for Canada v Att-Gen for Ontario (1937) AC 326, 347 (Lord Atkin).

[63] См. Т. Бейтс. Выполнение Великобританией директив Европейского Союза (Г. St J. N. Bates. United Kingdom Implementation of EU Directives (1996) 17 Stat L R 27).

[64] Например, Дело 93/71 (Леонезио против Министерства сельского хозяйства Италии (1972) ECR287.

[65] Op tit Дж. Бейтс. Перевод законодательства ЕС в законодательство Великобритании (Jane D. N. Bates. The Conversion of EEC Legislation into 1Ж Legislation (1989) 10 Stat L R 110 note 73.

[66] Подготовка законодательства: Доклад Комитета, назначенного Лордом-Президентом Совета (Председатель сэр Дэвид Рентой) (The Preparation of Legislation: Report of a Committee Appointed by the Lor d President of the Council (Chairman Sir David Renton) 1 (Cmnd 6053; 1975): paras 11.6, 11.8; Законотворчество: Законодательный процесс (Making the Law: The Legislation Process (Hansard Society Commission, 1993), paras 223-4; Сэр У. Дейл. Принципы, задачи и правила (Sir W.Dale. Principles and Rules, 1988, Start L R 15); А Сэмъюэлс. Цели и принципы британского законодательства (A Samuels. Statement of Purpose and Principle in British Statutes, 1998, 19 Stat L R 63).

[67] Подготовка законодательства (The Preparation of Legislation), op cit, примечание 76, параграф 11.7; однако, см. также: Акт о предотвращении и контроле над загрязнением окружающей среды 1999 (the Pollution Prevention and Control Act 1999, s 1).

[68] Длинное название одного из британских законов начинает официальный юридический текст. Оно должно отражать все содержимое текста, т.к. выполняет процедурную функцию в Палате общин: поправки по вопросам, не упомянутым в длинном заголовке, не могут переставляться, если не меняется редакция длинного заголовка. В результате, суды могут использовать заголовки как вспомогательное средство толкования закона: Watkinson v Hollingharn (1944) KB 16, cf R v Galvin (1987) QB 862, 869 (Lord Lane C. J.). Также см.: Ф. Беннион. Толкование законов (F. Bennion Statutory Interpretation. 3rd ed., Butterworths: 1997. P. 560 562). Краткий заголовок, обычно указываемый в самом законе, заголовок, под которым закон цитируется. Поскольку такие краткие заголовки содержатся в самом тексте закона, они также могут использоваться судами для толкования закона: Акт о возбужденных сутягой судебных делах (In re the Vexatious Actions Act 1886 in re Bernard Boaler (1915) 1 KB 21, 40 (Scrutton LJ)- Также см. Bennion С. 566 568.

[69] Статья 1 гласит:

"1) Ассамблея Уэльса будет названа Национальной Ассамблеей Уэльса (далее Ассамблея).
2) Ассамблея является юридическим лицом.
3) Ассамблея действует от лица Короны".

1 Статья 1 гласит:

"1) Учреждается Парламент Шотландии.
2) Каждый избирательный округ посылает в Парламент одного депутата (выборы проводятся по простой мажоритарной сист еме ).
3) Кроме представителей от регионов, в Парламент избираются депутаты на общих выборах по системе пропорционального представительства, оговоренной в данном Разделе, и вакансии среди таких депутатов заполняются в соответствии с правилами, приведенными в данном Разделе.
4) Вакансии среди таких депутатов не влияют на законность действий Парламента.
5) Приложение 1 (об избирательных округах и количестве региональных представителей) является действительным".
2 См.: Национальный закон о минимальной заработной плате 1998 г. (National Minimum Wage Act 1998).

[70] См.: Акт об иммиграции и предоставлении убежища 1999 г. (Immigration and Asylum Act 1998). Первое положение закона содержит следующее: ГТВ Акте 1971 года вставить после Раздела З...гт, далее
следует текст нового раздела ЗА Акта 1971 года, который определяется далее, через 166 разделов, как Акт об иммиграции 1971 (Акт 1999, s 167).

[71] Например, Акт о финансах 1999 г. (Finance Act 1999), который пополнил Бюджет британского правительства на 1999 год. Первый раздел Акта задним числом вносит изменения в размер пошлины
на игристые вина.

[72] Первый доклад специального комитета о модернизации Палаты общин (НС 190 (1997/98) рекомендовал предварительное обсуждение законопроектов в комитетах до сессии, в ходе которой предполагается их внесение на рассмотрение. Обычно проект закона рассматривается специальным ведомственным комитетом в зависимости от содержания проекта. Первым проектом закона, работа над которым шла таким образом, был проект Закона о пенсии. Он находился на рассмотрении Специального комитета Палаты общин по социальному обеспечению в течение парламентской сессии 1997/98 гг. Новая роль Специальных комитетов Палаты общин привела к реорганизации системы юридических консультаций для комитетов в Палате общин. Работа над Актом о продовольственных стандартах 1999 года, наверное, дает более широкое представление о консультационном процессе. В ответ на общественную обеспокоенность по поводу качества продовольственной продукции правительство Великобритании опубликовало "белый доклад", называемый так из-за традиционно белого переплета, представляя для обсуждения свои предложения по созданию соответствующего Агентства по контролю за качеством продовольственной продукции: Агентство по контролю за качеством продовольственной продукции: двигатель перемен (The Food Standards Agency: A Force for Change (Cm 3830 (1998). Кроме того, правительство теоретически могло представить "зеленый доклад", имеющий зеленый переплет, на более ранней стадии, содержащий предложения для обсуждения, не выделяя при этом ни одно из предложений как приоритетное. После обсуждения "белого доклада" в январе 1999 года проект закона был опубликован еще в одном консультационном правительственном документе: Агентство по контролю за качеством продовольственной продукции: консультации по проекту закона (The Food Standards Agency: Consultation on Draft Legislation (Cm 4249 (1998). Проект закона был рассмотрен не специальным ведомственным комитетом, а специально созданным Палатой по этому случаю комитетом Комитетом по продовольственным стандартам. По представлению Комитетом своего доклада (НС 276 (1998 1999), на рассмотрение Палаты общин был официально представлен проект закона для обсуждения в первом чтении (332 НС Debs col 797), а затем и принят.

[73] Регламент Шотландского Парламента, правило 9-6. Примерами такого тщательного рассмотрения могут послужить Доклад Комитета по местному самоуправлению (Report of the Local Government Committee (SP Paper 58: Session 1 (2000), Допарламентское рассмотрение проекта Закона об этических стандартах в общественной жизни (Prelegislative Scrutiny of Draft Ethical Standards in Public life etc. (Scotland) Bill).

[74] См. след. судебные дела: Maunsell v Olins (1975) AC 373, cf R v Poplar Coroner ex p Thomas (1993) 2 All ER 381, 387 (Dillon L.J.).

[75] Использование британскими судами такого "целевого" подхода, когда на первый план выходит цель, смысл закона и совершается попытка определить его место в общей системе законов, восходит к судебному делу Hey don's Case (1584) 3 Со Rep 7 a. Конечно, британские суды обязаны толковать законы Евросоюза в соответствии с принципами толкования, принятыми Европейским Судом Правосудия (European Communities Act 1972, s 3(1); Litster v Forth Dry Dock and Engineering Co Ltd (1990) 1 AC 546), а также толковать национальные законы возможно приближенно к законодательству Евросоюза (Case O106/89, Marl easing (1990) ECR I 4135). При том, что британские суды обязаны применять "целевой" подход в истолковании законов Евросоюза и внутренних законов, проводящих законы Евросоюза, поощряется практика использования ими "целевого" подхода и при толковании прочих внутренних законов.

[76] Например, судебное дело Davis v Johnson (1979) AC 264 (неправительственный материал); Полномочия Генерального Прокурора (Attorney General's Reference (No 1. 1988) (1989) AC 971 ("белый документ").

[77] Третье издание было опубликовано в марте 2000 года Солиситором Министерства Финансов Великобритании; более детальная версия была подготовлена для юристов Правительственной службы
юристов.

[78] См.: Съюзан Чайлд. Руководство политикана по вопросам парламентской деятельности (Susan Child. Politico's Guide to Parliament (Politico's Publishing: 1999). С 243 253. Хотя, конечно, группы,
заинтересованные в проведении закона, могут совершать попытки оказания влияния на индивидуальных членов комитета.

[79] В соответствии с регламентом Палаты общин (91), законопроекты могут быть направлены в специальные постоянные комитеты, которые могут устраивать не более трех трехчасовых публичных обсуждения и одного трехчасового закрытого заседания по внесению поправок. В остальных случаях эти комитеты рассматривают проекты законов описанным выше образом. См. также: Бенъон. Эксперимент Палаты общин со специальными постоянными комитетами (Вещon. The House of Commons Experiment with Special Standing Committees (1982) PL 193).

[80] См.: Т. Бейтс. Рассмотрение законов Европейского Сообщества Палатой общин (Т. St. J. N. Bates. European Community Legislation before the House of Commons (1991) 12 Stat L R 109).

[81] См.: Новые специальные комитеты. Под ред. Г. Дрюри (G. Drewry (ed.) The New Select Committees (2nd ed.) (OUP 1989).

[82] Регламент Шотландского Парламента. Положение 9.15 (Standing Orders of the Scottish Parliament. Rule 9.15)

[83] Объединенный комитет по законодательству; см. также: Т. Бейтс. Будущее парламентской экспертизы делегированного законодательства: некоторые юридические перспективы (Т. St. J. N. Bates. The Future of Parliamentary Scrutiny of Delegated Legislation: Some Judicial Perspectives (1998) 19 Stat L R 155.

[84] Op cit, примечание 1.

[85] Специальный Комитет Палаты лордов по делегированным полномочиям и децентрализации; см. также: С М G Himsworth. The Delegated Powers Scrutiny Committee (1995) PL 34.

[86] Объединенный Комитет по правам человека Палаты лордов и Палаты общин Парламента Великобритании начнет работу, как только Палата общин одобрит следующий круг полномочий, принятый Палатой лордов 12 июля 2000 года, и будут назначены члены Комитета от обеих палат: "рассмотрение и доклад по следующим вопросам:

а) вопросы прав человека в Великобритании (за исключением личных дел);
б) предложения по порядку судебной защиты, проектам законов о судебной защите и проведению судебной защиты согласно разделу 10 и приложению 2 Акта о правах человека 1998;
в) вопрос о необходимости особого внимания Палаты в отношении проектов законов о судебной защите на основании Регламента (73) (Объединенный Комитет по законодательству)".

[87] Профессор Д. Фельдман был ранее назначен на пост юрисконсульта Комитета (HL Debs, col WA 17, 21 марта 2000 г.).

[88] Обзор такого проекта см. в протоколе Комитета по регламенту. Адрес в интернете указан в сноске 1 на с. 106.

[89] Третья Конференция Содружества по вопросам делегированного законодательства 1989: Протоколы заседаний (HMSO: 1990).

[90] См.: Майерс Д. По ложному следу: определяя интенции Парламента {Miers D. Barking up the Wrong Tree: Determining the Intention of Parliament (1992) 13 Stat L R 50).

[91] (1993) AC 593.

[92] At p 641.

[93] См. также: Бейтс Т. Современное использование истории законодательства в Великобритании (T.St.J.N. Bates. The Contemporary Use of Legislative History in the United Kingdom. 54 C1J (1995) 127).

[94] (2000) 2 All ER 109.

[95] At p 115.

[96] Эти истории заимствованы с web-сайт а (www.silrvreas.corn), который поддерживается различными предпринимательскими организациями в Великобритании.

[97] См.: Доклад Комиссии Совету и Европейскому Парламенту: Results on the Third Phase of SLIM and follow-ups of the First and Second Phases COM (1999) 88 final (Доклад размещен на web-сайте EC; см.: www.europa.eu.int).

[98] См.: С. М. Heimaim et al. Project: The Impact of Cost-Benefit Analysis on Federal Administrative Law (1990) Admin L Rev 545.

[99] Vol. 13. No. 2. Statute Law Review (1992), editorial.

[100] HC 389 (1997/98).

[101] Vol. 21. No. 2. Statute Law Review (2000), editorial.

[102] www.parlament.uk.

[103] Ноп Mr. Justice Brooke, председатель Правовой комиссии, в представленном в 1994 годовом докладе Комиссии; Law Corn. No. 232, НС 244 (1994-5) (14 March 1995).

[104] AG. Donaldson. The High Priests of Mystery: A Note on Two Centuries of Parliamentary Draftsman in Finnic, Himsworth and Walker (eds) Essays in Public Law (Edinburgh U.P.: 1991).

[105] T. St. L N. Bates. Privatised drafting and the Finance Bill 1996 // Scots Law Times 153; T. St. J. N. Bates. Contracting out drafting: a British experience. 17 Statute Law Review (1996) 152.

[106] Различный опыт представлен в M.D. Bellis. Drafting in the Congress of the United States (paper presented to the conference on "Legislative Drafting: Emerging Trend", Dublin, Ireland, 6 7 October 2000).

[107] The House of Commons now has a Legal Services Office; for its staff, see Vachers Parliamentary Companion (December 2000). P. 143.

[108] HL Bill 10-Ш. Paras. 176 186.

[109] HL Bill 68-ER Paras. 24 27.

[110] Good Policy Making: A Guide to Regulatory Impact Assessment (Cabinet Office: 2000); см. Материалы на сайте www.cabinet-office.aov.uk.

[111] Ibid, Annex 2 (i). 130

[112] См.: Доклад комитета Палаты лордов: Report of the House of Lords Committee on the Scrutiny of Delegated Powers, HL 60 (1993 1994). P. 1; этот комитет сегодня играет первостепенную роль в проверке распоряжений (в рамках закона 1994 года) по уменьшению роли государства в регулировании экономики; см.: P. Tudor. Secondary Legislation: Second Class or Crucial? 21 Statute Law Review (2000) 149.

[113] Ноuseе of Lords Standing Order 70 (1) (b).

[114] Liberal Party of Australia (Victorian Division). Small Business Policy. P. 8.

[115] Standing Joint Committee for the Scrutiny of Regulations. Report on Bill 62 (16 February 1995).

[116] Parliament of Victoria Law Reform Committee Discussion Paper. Regulatory Efficiency Legislation (May 1997).[115]

[117] См.: Кашанапа Т.В. Децентрализация в правовом регулировании (структурный анализ). М., 1992. С. 1 5, 10.

[118] См.: Поленика СВ. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 64. 142

Материалы Международного семинара "Оценка законов и эффективности их принятия" (16-17 декабря 2002 г.)

СОВЕТ ЕВРОПЫ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЯЗАНСКАЯ ОБЛАСТНАЯ ДУМА

ОЦЕНКА ЗАКОНОВ И ЭФФЕКТИВНОСТИ ИХ ПРИНЯТИЯ

Материалы Международного семинара 16-17 декабря 2002 года г. Рязань

Издание Государственной Думы Москва 2003

УДК 328. 34 ББК 67. 400. 6 О-931

Оценка законов и эффективности их принятия. Материалы Международного О-931 семинара, 16-17 декабря 2002 года, г. Рязань. - М.: Издание Государственной Думы, 2003. - 152 с.

Научный редактор - начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г. П. Ивлиев

Составитель и редактор - Я. В. Ильина

УДК 328. 34 ББК 67. 400. 6

Авторы, 2003

Аппарат Государственной Думы, 2003

Ивлиев Г. П., Предисловие, 2003

Пономаренко А. В. Пер. с англ. статей иностранных участников, 2003

COUNCIL OF EUROPE

THE STATE DUMA OF THE FEDERAL ASSEMBLY OF THE RUSSIAN FEDERATION

RYAZAN REGIONAL DUMA

EVALUATION OF LEGISLATION AND EFFICIENCY OF THE LEGISLATIVE PROCEDURE

Materials of the International Workshop 16-17 December 2002 RYAZAN

The State Duma Publishers Moscow - 2003

Evaluation of legislation and efficiency of the legislative procedure. Collection of materials of the international workshop, 16- 17 December 2002, Ryazan. - M.: The State Duma Publishers, 2003

Scientific editor - G. P. Ivliev, Head of the Legal Department, Staff of the State Duma of the Russian Federation

Composed and edited by ЛГ. F. Ilyina

The collection is designed for deputies of different levels, public officers, researchers, teachers, and post-graduate students of law.

Authors, 2003

The State Duma Staff, 2003

G. P. Ivliev foreword, 2003

A. V. Ponornarenko translation from English of the presentations by international participants, 2003

СОДЕРЖАНИЕ

Оценка законодательства: теоретические аспекты

Взаимодействие с субъектами Российской Федерации

Оценка законов: европейский опыт

Ретроспектива и перспектива

Актуальный аспект

CONTENTS

Ivliev G. P. Preface

Fedotkin V. N. Greetings from the Ryazan Regional Duma

Kozhemyakov AS. Greetings from the Council of Europe

Assessment of laws: theoretical aspects

Isakov V. B. Theoretical approaches to the law efficiency concept

Mader L. Evaluation of legislation - contribution to the quality of legislation*

Baranov F. M. The concept of the bill and its role in increasing the efficiency of law enactment

Pokhrnelkin V. V. Correlation of political and legal presumptions in the legislative process

Karpen U. Obligation to evaluate the effects of legislation on the exercise of fundamental rights*

Ivliev G. P. Assessment of bills, taking into account the decisions of the Council of Europe and the European Court on Human Rights

Lasarev V. V. Law enforcement practice as a criterion of law efficiency

Magnusson S. Analysis and prognosis of draft legislation as an instrument to improve the acceptance of norms*

Interaction with the subjects of the Russian Federation

Ilyina N. V. Assessment of bills and efficiency of their adoption in the federal legislative process as part of legislative initiatives introduced to the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation by legislative (representative) bodies of the subjects of the Russian Federation

Sivitski V. A. Draft Federal law on amendments and additions to the Federal law on the general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of the subjects of the Russian Federation

Evaluation of legislation - European experiences

Mader L. Swiss experience*

Bates J. British experience*

Magnusson S. Swedish experience*

Karpen U. German experience*

Bates J. Estimating the cost of legislation*

Retrospective and prospects

Isaev LA. Historical tradition of law interpretation (experience of the 1920s)

PigolkinA. S. Problems of the Russian Law development

Modern aspect

Olenyev V. V., Gavrilov АЛ. Modern problems of the Russian environmental law

Lesnykh R. V. Concluding statement

Справедливое правление - это правление не людей, а законов. Аристотель

ПРЕДИСЛОВИЕ

Г. П. Ивлиев, начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент

ФЕДОТКИН Владимир Николаевич, председатель Рязанской областной Думы, Российская Федерация

ПРИВЕТСТВИЕ РЯЗАНСКОЙ ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ

КОЖЕМЯКОВ Алексей Семенович, директор Департамента публичного права Генерального Секретариата Совета Европы

ПРИВЕТСТВИЕ СОВЕТА ЕВРОПЫ

ОЦЕНКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ПОНЯТИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЗАКОНА

Люциус МАДЕР, вице-председатель Федерального Суда Швейцарии, профессор Швейцарской академии государственного управления (Лозанна), Швейцария

ОЦЕНКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА - ВКЛАД В ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА ЗАКОНОВ

1. Развитие легиспруденции

2. Оценка как существенная часть законодательной методологии

3. Перспективная и ретроспективная оценка

4. Экспериментальное законодательство

5. Критерии оценки

ПОХМЕЛКИН Виктор Валерьевич,
депутат Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации,
кандидат юридических наук,
Российская Федерация

Ульрих КАРПEH,
профессор конституционного права, Гамбургский университет, Президент Европейской ассоциации по законодательству,
Германия

Стефан МАГНУССОН,
судья Верховного Суда Швеции,
Швеция

ИЛЬИНА Наталья Владимировна,
советник Правового управления
Аппарата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации,
Российская Федерация