N 11 (86) НОЯБРЬ 2002

Архив | предыдущий выпуск | следующий выпуск

Новый классификатор правовых актов в системах КонсультантПлюс

Важный шаг в решении задач формирования единого информационно-правового пространства

Альвина Силкина,
руководитель правового аналитического центра

Формирование единого информационно-правового пространства - глобальная задача, решение которой обеспечит правовую информированность всех структур общества и каждого гражданина в отдельности. Необходимым элементом решения этой задачи является создание единой классификации правовых актов, организующей массив законодательства в систему и позволяющей осуществлять эффективный поиск нужных документов.

Именно поэтому в числе первых мероприятий по реализации правовой реформы стала разработка системы классификации правовых актов.

В 1996 г. Российский фонд правовых реформ провел международный тендер с участием ведущих отечественных и зарубежных разработчиков справочных правовых систем и распространителей правовой информации. Компания "Консультант Плюс", как победитель тендера, была выбрана в качестве разработчика системы классификации в рамках Проекта правовой реформы РФ.

В результате совместной работы компании "Консультант Плюс", Российского фонда правовых реформ и Главного государственно-правового управления Президента РФ был разработан новый классификатор правовых актов (далее КПА). С момента одобрения Президентом РФ нового классификатора начался процесс перевода систем КонсультантПлюс на новый классификатор.

Перевод систем на новый классификатор по объективным причинам занял не один год, поскольку это очень трудоемкая и кропотливая работа. Для этого специалистам КонсультантПлюс потребовалось переработать огромный массив документов. Осуществлялась эта работа компанией "Консультант Плюс" в рамках общего стратегического развития систем.

В ноябре 2002 г. завершается перевод систем КонсультантПлюс:Эксперт и КонсультантПлюс:ВерсияПроф на новый классификатор правовых актов. И уже в ближайшее время новый классификатор будут применять пользователи в 150 городах по всей России!

Классификатор правовых актов - стандарт при обмене правовой информацией

Необходимым условием совершенствования правовой системы является создание единого языка общения специалистов, занятых законопроектной, правоприменительной и правоохранительной деятельностью, а также граждан, интересующихся правовой информацией.

Функцию единого языка общения различных групп пользователей выполняет классификатор правовых актов в том случае, если он становится общепринятым или одобренным в качестве определенного стандарта.

Новый КПА стал результатом работы не узкой группы специалистов, а явился определенным "продуктом общественного согласия".

Так, участие юридической элиты в работе над классификатором обеспечило его научную обоснованность. Благодаря участию представителей государственной власти была достигнута преемственность старого и нового классификаторов и были учтены интересы государства. А компания "Консультант Плюс" как разработчик справочных правовых систем привнесла богатый опыт обработки огромных массивов правовых актов.

В процессе разработки проводилось широкое общественное обсуждение классификатора через его публикацию, проведение представительных семинаров, сбор, анализ и публикацию отзывов. Материалы обсуждения были опубликованы в справочных правовых системах КонсультантПлюс, а также размещены в сети Интернет на специализированном правовом сервере www.consultant.ru.

15 марта 2000 г. вступил в силу Указ Президента РФ "О классификаторе правовых актов" NЪ511, который признал утратившим силу Указ Президента РФ от 16.12.93 NЪ2171 "Об общеправовом классификаторе" и одобрил новый классификатор правовых актов.

Издание Указа "О классификаторе правовых актов" явилось важным шагом в создании единого языка общения пользователей систем при обмене правовой информацией и подтверждением того, что классификатор правовых актов признан стандартом в области классификации правовой информации.

Предпосылки создания нового классификатора

Классификатор правовых актов, используемый в системах, по своей сути имеет двойственную природу. С одной стороны, это средство систематизации правовой информации (в этом качестве он используется разработчиками систем), с другой - это средство поиска документов (в этом качестве он используется пользователями).

Необходимость создания нового классификатора как средства систематизации правовой информации обусловлена, во-первых, количественным ростом массива правовых актов, а во-вторых, его качественным изменением, то есть качественным изменением законодательства.

По мере возрастания количества документов появляется необходимость содержательного изменения классификатора, его углубления, развертывания. Другими словами, количественный рост материала требует более четкого распределения документов по однотипным группам, классам, имеющим общий предметный (тематический) признак.

Так, в результате развития справочных правовых систем КонсультантПлюс количество документов значительно выросло и, в конце концов, действующий классификатор уже перестал справляться с их систематизацией.

Одним из показателей качественного изменения законодательства является принятие кодифицированных актов (кодексов). Если принят кодекс, регулирующий отношения какой-то отрасли законодательства, это означает, что переработаны действующие юридические нормы данной отрасли, устранены противоречия, восполнены пробелы и отменены устаревшие нормы, тем самым все действующие акты отрасли законодательства приведены в стройную, внутренне согласованную систему.

Так, за последние 10 лет, с 1992 г. по настоящее время, было принято более 20 кодексов, включая их редакции и отдельные части: Гражданский (части 1, 2, 3), Семейный, Арбитражный процессуальный (3 редакции 1992 г., 1995 г., 2002 г.), Таможенный, Бюджетный, Налоговый (части 1 и 2), Земельный, Трудовой, Водный, Кодекс внутреннего водного транспорта, Лесной, Воздушный, Градостроительный, Кодекс торгового мореплавания, Кодекс об административных правонарушениях, Уголовный, Уголовно-исполнительный, Уголовно-процессуальный.

Обновление законодательства продолжается и сейчас, но теперь оно перешло на новый этап развития: от принятия жизненно необходимых, но подчас скоропалительных изменений к принятию продуманных, учитывающих сложившиеся в обществе отношения актов.

Таким образом, можно говорить об относительной стабильности существующего законодательства, что обусловливает возможность создания классификатора, стабильного на первых трех уровнях.

Новый КПА соответствует действующему законодательству, что позволяет отражать в нем все текущие изменения, не разрушая структуру. При этом он систематизирует старую информацию и прогнозирует будущие изменения.

Первые три уровня нового КПА разработаны специалистами КонсультантПлюс при участии Научного совета совместно с Главным государственно-правовым управлением Президента РФ и Российским фондом правовых реформ. Что касается четвертого и пятого уровней, то разрабатывали их специалисты КонсультантПлюс уже с учетом всего массива документов. Поэтому для разных систем КонсультантПлюс существуют разные по глубине тех или иных рубрик модификации одного классификатора. Например, в классификаторе для системы КонсультантАрбитраж:ОкружнойВыпуск нет раздела "Семья", поскольку в эту систему не включаются документы данного раздела, так как арбитражному суду не подведомственны дела, возникающие из семейных правоотношений. С другой стороны, в классификаторе для системы "ВерсияПроф" уже будет лишней детализацией раскрытие рубрики "Право международных договоров", так как для подобных документов есть специализированная система КонсультантПлюс:МеждународноеПраво.

Для каких видов деятельности полезен КПА

Любой вид юридической деятельности, будь то систематизация законодательства, процесс законотворчества, правоприменительная, педагогическая или научная деятельность, предполагает просмотр нормативных правовых актов по тому или иному конкретному вопросу. Эта работа начинается с тщательного отбора всех актов по данной проблеме, то есть с информационного поиска, и новый классификатор представляет собой один из эффективных инструментов поиска, поскольку обладает такими важными свойствами, как системность и стабильность.

Новый КПА зеркально отражает действующую систему законодательства и, следовательно, служит решающим средством в осуществлении задачи систематизации законодательства.

Как средство поиска, классификатор помогает специалисту выявить фактически утратившие силу документы и пробелы в законодательстве, устранить противоречия между актами, а главное, помогает не только сформировать полный перечень правовых актов по исследуемому вопросу, но и определить их взаимосвязи друг с другом и другими актами, а также их место в системе законодательства.

Кроме этого, системность расположения материала в новом КПА позволяет специалистам, занятым законопроектной деятельностью, определить, какие акты должны быть разработаны, в какой последовательности, помогает выработать программу законотворческой деятельности.

Наконец, системность материала, полученного с помощью классификатора, играет решающую роль в осмыслении всех нормативных актов, регулирующих ту или иную ситуацию, которая требует разрешения, а также в выборе норм права, подлежащих применению в конкретном случае. Поэтому классификатор крайне полезен специалистам, занятым правоприменительной деятельностью, связанной с разрешением конкретных дел и принятием правовых решений.

Системность и стабильность нового КПА может оказать влияние и на усовершенствование юридической техники при разработке проектов новых актов, а также будет способствовать использованию юридических терминов в их точном смысле.

Вкладывание единого смысла в каждый термин имеет важное значение для устойчивости законодательства, его единообразного понимания. Оценка существующих терминов с помощью нового КПА поможет законодателю в решении проблемы унификации терминологии.

Перевод систем КонсультантПлюс на новый классификатор

Переход на новый классификатор правовых актов - процесс длительный и трудоемкий, поскольку массив правовых актов, подлежащих рубрицированию по новому классификатору, огромен.

Первыми системами, где начал использоваться КПА, были пять систем по окружной арбитражной практике КонсультантАрбитраж:ОкружнойВыпуск (Волго-Вятский, Дальневосточный, Западно-Сибирский, Поволжский и Северо-Кавказский), а также системы "ДокументыСССР", "Коммента-рииЗаконодательства" и КонсультантПлюс:Законопроекты.

С начала ноября 2002 г. в системах КонсультантПлюс:ЭкспертПриложение и КонсультантПлюс:ВерсияПроф будет применяться новый классификатор. Перевод систем на новый классификатор предусматривает два этапа. На первом этапе (начало ноября 2002 г. - конец января 2003 г.) пользователь сможет работать как с новым, так и со старым классификатором. В словаре поля "Тематика" будут помещены оба классификатора. На втором этапе (февраль 2003 г.) из словаря поля "Тематика" старый классификатор будет удален.

С мая 2003 г. планируется перевести на новый классификатор системы "МеждународноеПраво", "СудебнаяПрактика", "РегиональныеВыпуски" и оставшиеся пять систем по окружной арбитражной практике ФАС (Уральский, Северо-Западный, Восточно-Сибирский, Московский, Центральный).

После перевода перечисленных выше систем КонсультантПлюс на новый классификатор пользователи получат немалое преимущество, а именно: станет возможным многобазовый поиск по единому классификатору. Это, безусловно, упростит поиск информации одновременно в разных системах КонсультантПлюс.

Несомненно, перевод систем КонсультантПлюс на новый классификатор, одобренный Указом Президента РФ, сыграет свою важную роль в формировании единого информационно-правового пространства в России. Сотни тысяч пользователей КонсультантПлюс (граждан, организаций, государственных и общественных структур) будут применять рекомендованный стандарт в области классификации правовой информации.

Новый классификатор и современное российское законодательство

Виктория Кобзарева,
старший юрист правового аналитического центра

Новый классификатор полностью отражает систему права и действующего законодательства. Это означает, что структура разделов классификатора соответствует структуре основополагающих актов (кодексов, законов).

При этом каждому правовому акту в нем находится свое место, а каждая рубрика классификатора - это юридическое (или иное) понятие, сложившееся в действующем законодательстве (или в обществе), научно обоснованное, не противоречащее другим используемым в классификаторе понятиям.

Как уже упоминалось в предыдущей статье, несмотря на продолжающееся обновление российского законодательства, можно говорить об относительной его стабильности. Основу законодательства составляют кодексы, которые являются кодифицированными актами, а также ряд крупных федеральных законов. Поэтому, хотя прошло несколько лет после создания КПА, он продолжает оставаться стабильным на первых трех уровнях. Изменения, происходящие в законодательстве, влекут за собой изменения только нижних уровней классификатора или включаются в имеющиеся рубрики.

Покажем на примерах, как новый классификатор (КПА) отражает изменения российского законодательства по сравнению со старым классификатором систем КонсультантПлюс.

Глобальные изменения законодательства

К глобальным изменениям законодательства относится принятие новых кодексов, структура которых теперь отражена в новом КПА.

Пример 1. Принятие Налогового кодекса РФ и изменения в налоговом законодательстве повлекли за собой изменение рубрики "Налоги и сборы". И в целом налоговое законодательство отражено в новом КПА более подробно. Так, на рис. 1 выделены новые актуальные для пользователя рубрики третьего уровня (например, "Специальные налоговые режимы" и "Уплата налогов. Льготы по налогам") и четвертого уровня ("Налоговые проверки" и "Налоговая отчетность").

Кроме того, система налогов в КПА приведена в соответствие с действующим налоговым законодательством.

Пример 2. В старом классификаторе были рубрики четвертого уровня "Налог на прибыль банков" и "Налог на прибыль от страховой деятельности". В настоящее время эти налоги отменены, вопросы налогообложения прибыли банков и страховых организаций регулируются единым нормативным актом - гл. 25 НК РФ, и, соответственно, необходимость в этих рубриках также отпала, поэтому в новом КПА они исключены.

Изменения законодательства в связи с исчезновением правоотношений

Пример. В старом классификаторе был раздел 2 "Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности". Но еще в 1994 г. закон РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности" частично утратил силу за исключением ст.34 и 35, регулирующих порядок регистрации предприятий. А в соответствии с ФЗ от 21.03.02 N 31-ФЗ этот закон утратил силу полностью. Теперь правоотношения в области предпринимательской деятельности регулируются Гражданским кодексом. Поэтому документы, регулирующие соответствующие правоотношения, относятся к рубрике "Гражданское право", и в новом КПА раздел "Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности" исключен.

Изменения законодательства в связи с возникновением новых или изменением существующих правоотношений

Пример 1. В старом классификаторе не была отражена риэлтерская деятельность. А в новом КПА введена рубрика второго уровня "Риэлтерская деятельность" в раздел 5 "Жилище", что связано с развитием рынка недвижимости, появлением многочисленных фирм, занимающихся куплей-продажей жилья.

Пример 2. Купля-продажа, как один из наиболее распространенных видов договора в хозяйственном обороте, требовала подробной и более совершенной регламентации, что и было сделано Гражданским кодексом.

Старый классификатор содержал только две "глухие" рубрики третьего уровня "Купля-продажа, мена, дарение" и "Поставка" (рис. 2.).

В новом же КПА рубрика "Купля-продажа" раскрывается подрубриками, отражающими разновидности договора купли-продажи. "Поставка товаров" стала подрубрикой рубрики "Купля-продажа" (рис. 3), так как в соответствии с ГК РФ поставка является разновидностью договора купли-продажи.

Удобство структуры и поисковых возможностей нового классификатора

Алексей Зюляев,
руководитель центра маркетинговой информации

Тематический поиск в системах КонсультантПлюс теперь будет осуществляться с помощью нового классификатора правовых актов (КПА). Структура нового КПА настолько прозрачна и интуитивно понятна, что его смогут использовать как специалисты, которые постоянно работают с правовой информацией (юристы, бухгалтеры и т.п.), так и те, кто только эпизодически обращается к правовым актам. Рассмотрим новый классификатор с точки зрения удобства пользования.

Глубина классификатора

Степень подробности разработки классификатора (число уровней), или глубина классификатора, зависит от характера и количества документов, относящихся к рубрике первого уровня. Большое количество ведомственных актов требует более детальной и подробной разработки соответствующего раздела. Поэтому новый классификатор имеет пять уровней, или пять соподчиненных рубрик (рис. 1).

Это число выбрано неслучайно и имеет прямое практическое значение. Известно, что количественный предел активного восприятия и анализа массива уровней любого классификатора равен семи, а при пяти уровнях с классификатором легко и комфортно работать как разработчику справочных правовых систем, так и пользователю.

Количество рубрик классификатора

Определяя число рубрик верхнего уровня, разработчики классификатора исходили из того, что пользователю одинаково трудно воспринимать как большое количество рубрик первого уровня, так и небольшое, когда рубрики укрупнены настолько, что трудно определить, куда входит интересующий пользователя объект классификации.

Количество рубрик верхнего уровня КПА по сравнению с общеправовым классификатором отраслей законодательства (ОКОЗ), на котором основан старый классификатор систем, значительно уменьшилось. КПА имеет 20 рубрик верхнего уровня (рис. 2), в ОКОЗ было 53 рубрики того же уровня. Точность их наименований делает новый классификатор хорошо обозримым и интуитивно понятным разным группам пользователей.

В свою очередь, принятие основополагающих актов, регулирующих тот или иной вопрос, может повлечь быстрое развитие массива ведомственных актов. А значит, количество документов, относящихся к той или иной рубрике, становится трудно обозримым, и это осложняет поиск нужного акта. В таком случае необходима б`ольшая проработанность рубрик через раскрытие их подрубриками. Общее количество рубрик всех уровней в новом классификаторе около двух тысяч. По степени детализации он превышает старый классификатор в три раза.

Пример. В старом классификаторе рубрики, отражающие конкретные виды федеральных налогов (НДС, акцизы, налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц), были не раскрыты (рис. 3), хотя в каждой скопилось более 500 документов, что осложняло поиск нужных актов. В КПА тот или иной конкретный налог развернут подрубриками пятого уровня, что значительно облегчает задачу поиска конкретных актов (например, налог на добавленную стоимость имеет четыре подрубрики, налог на прибыль - пять подрубрик, налог на доходы физических лиц - четыре подрубрики) (рис. 4).

Расположение рубрик классификатора

Все рубрики в классификаторе располагаются так, что любой пользователь, даже не имеющий глубоких правовых знаний, сможет найти интересующую его рубрику, исходя из здравого смысла.

Так, рубрики верхнего уровня можно условно разбить на 5 крупных блоков, охватывающих все сферы жизнедеятельности общества:

государственное устройство и управление (рубрики "Конституционный строй", "Основы государственного управления");
социально-экономическая сфера ("Гражданское право", "Семья", "Жилище", "Труд и занятость населения", "Социальное обеспечение и социальное страхование", "Финансы", "Хозяйственная деятельность", "Внешнеэкономическая деятельность. Таможенное дело", "Окружающая природная среда и природные ресурсы");
культура, образование, здравоохранение ("Образование. Наука. Культура", "Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм");
правосудие, охрана правопорядка и безопасность ("Оборона", "Безопасность и охрана правопорядка", "Уголовное право. Исполнение наказаний", "Правосудие", "Прокуратура. Органы юстиции. Адвокатура. Нотариат");
международные отношения ("Международные отношения. Международное право").

Подчеркнем определенную условность этих групп. Так, в новом классификаторе впервые на верхнем уровне выделена рубрика "Информация и информатизация", которую можно отнести к нескольким из перечисленных сфер. В нашем законодательстве это довольно молодая и перспективная отрасль, поскольку опубликование основной массы документов (более 1800), относящихся к этой теме, приходится на последнее десятилетие.

Важно отметить, что при построении рубрик как верхнего, так и нижнего уровня разработчики исходили во многом из удобства пользования классификатором.

Пример 1. В раздел "Правосудие" нового КПА входит рубрика "Исполнительное производство", хотя это понятие имеет отношение скорее к следствию правосудия, а не к его осуществлению. Однако в Сводах законов понятия суд, судоустройство, исполнение решений, исполнение наказаний традиционно включались в один раздел, и поэтому такое расположение рубрик наиболее привычно пользователям разного уровня подготовки.

Пример 2. Защита прав потребителей регулируется гражданским законодательством. Поэтому в разделе "Гражданское право" помещена рубрика третьего уровня "Защита прав потребителей" (рис. 5). Но в реальной жизни проблемы с защитой прав возникают у потребителя, как правило, при покупке товаров. Исходя из этого, разработчики классификатора поместили подрубрику третьего уровня "Защита прав потребителя при продаже товаров" в раздел "Хозяйственная деятельность" (рис. 6).

Поиск по новому рубрикатору

Трудовое законодательство - тема, интересная практически всем, особенно в связи с принятием нового Трудового кодекса. Наверное, наиболее "популярными" темами в трудовом праве являются собственно трудовой договор, оплата труда и рабочее время. Посмотрим, как при помощи нового классификатора можно найти подборку документов по интересующим пользователя конкретным вопросам из этих тем.

Пример. Предположим, мы хотим узнать, какие изменения могут быть в трудовом договоре в связи с переводом на другую работу. Найдем наиболее близкую рубрику, касающуюся данной темы.

Для начала просмотрим рубрики первого уровня и найдем "Труд и занятость населения", раскрыв эту рубрику, просмотрим второй уровень и выберем рубрику "Труд", затем раскроем ее и увидим рубрики третьего уровня, среди которых найдем рубрику "Трудовой договор" (рис. 7).

Она состоит из большого числа подрубрик, раскрывающихся еще в двух уровнях. Например, внутри подрубрики четвертого уровня "Изменение трудового договора" есть рубрика пятого уровня "Перевод на другую работу". Кстати, в старом классификаторе рубрика второго уровня "Трудовой договор" является "глухой", то есть не раскрывается.

Выбрав любую из подрубрик рубрики "Трудовой договор", мы получим список документов, которые регулируют узкий вопрос, будь то гарантии при заключении договора, аттестация или трудовые книжки. Отметим, что, помимо Трудового кодекса, эти вопросы могут регулировать и другие правовые акты, и, кроме того, в такой подборке могут также содержаться судебные решения Верховного Суда РФ.

Примерно так же можно поискать документы, регламентирующие доплаты при переводе на другую работу (см. рубрику "Оплата труда", подрубрику "Стимулирующие и компенсационные выплаты").

Документы, регламентирующие работу в выходные и праздничные дни, можно найти в рубрике "Рабочее время" и подрубрике "Работа в выходные и праздничные дни".