5. Меры по преодолению бюджетного кризиса

5.1. Мобилизация доходов

В рамках плана мобилизации доходов предусматриваются следующие основные меры.

Налоговое администрирование

1. Переход с 1 августа 1998 г. на начисление налога на добавленную стоимость по дате отгрузки продукции. Проблемы, которые могут возникнуть в ряде отраслей, особенно в газовой промышленности и электроэнергетике, будут решаться посредством предоставления Минфином России рассрочек по платежам. Однако переход на начисление налога на добавленную стоимость по отгрузке необходим, ибо существующий порядок позволяет надолго задерживать налоговые платежи.

2. Создание единого реестра налогоплательщиков и интегрированной информационной системы ведомств, отвечающих за доходы федерального бюджета.

3. Отмена ранее предоставленных, не оправдавших себя отсрочек по уплате налогов.

4. Укрепление системы таможенного контроля, в том числе путем применения сквозных технологий таможенных, налоговых и правоохранительных органов, совершенствования процедуры бесспорного взыскания неуплаченных или не полностью уплаченных таможенных платежей на любом этапе обращения импортных товаров на внутреннем рынке, ограничения процедуры внутреннего таможенного транзита и мест таможенного оформления подакцизных и ряда других товаров, требования обязательной уплаты таможенных платежей по таким товарам.

5. Законодательное ограничение на использование таможенных режимов и операций, которые вследствие отсутствия нормативной базы или ее несовершенства могут использоваться недобросовестными участниками внешнеэкономической деятельности для уклонения от уплаты таможенных платежей (свободный склад, реимпорт, реэкспорт, временный ввоз и др.), включая распространение на такие операции системы мер таможенно - банковского контроля.

6. Изъятие части товаров (в особенности подакцизных) из режима свободной торговли с государствами - участниками Содружества Независимых Государств, а также введение инструмента тарифных квот, устанавливаемых с учетом фактических объемов производства данных товаров в тех или иных государствах - участниках Содружества Независимых Государств.

7. Усиление мер государственного контроля за оптовой торговлей (включая оптовые рынки).

8. Подготовка законопроекта, определяющего место регистрации крупных холдингов и подачи ими консолидированных деклараций.

Совершенствование налогового законодательства

1. Введение единого налога с вмененного дохода для отдельных видов малого предпринимательства, в том числе для розничной торговли горюче - смазочными материалами на автозаправочных станциях, для игорного бизнеса и т.п. Задача - снизить налоговое бремя для законопослушных предпринимателей и вывести из тени остальных.

2. Введение новой шкалы подоходного налога, более "плоской", с меньшими ставками, но зато распространяющейся на все виды доходов, включая кредиты, страховые полисы и т.п., которые сегодня представляют главные способы уклонения от налогов лиц с высокими доходами.

3. Предоставление регионам права вводить налог с продаж со ставкой до 5 процентов.

4. Правительство Российской Федерации намерено также обратиться в Государственную Думу с предложением ввести единую ставку налога на добавленную стоимость на уровне 20 процентов, отменив пониженную ставку на ряд товаров.

Очевидно, что эти предложения затронут проект Налогового кодекса Российской Федерации, обсуждаемый в Государственной Думе, и могут задержать его принятие. Правительство Российской Федерации считает, что Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации должны быть приняты в ближайшее время. Это абсолютно необходимо для преодоления финансового кризиса.

5. Отмена налоговых льгот в закрытых административно - территориальных образованиях, сейчас являющихся по сути внутренними оффшорными зонами.

6. Ликвидация льгот по уплате налога на добавленную стоимость и налога на прибыль.

7. Совершенствование соглашений об избежании двойного налогообложения, прекращение действия таких соглашений с международными оффшорными зонами.

8. Подготовка проекта закона об аффилированных лицах с целью определения понятия аффилированных лиц, установления требований по учету и предоставлению информации об аффилированных лицах и сделках с их участием.

Усиление государственного контроля за рынком

алкогольной продукции

На этом направлении в последние годы достигнуты положительные результаты. Начался рост производства на отечественных спиртовых и ликероводочных заводах, увеличились доходы бюджета. Однако есть еще большие резервы, поэтому предполагается:

создание государственной акционерной компании для управления спиртовыми и ликероводочными заводами;

решение проблемы перераспределения средств между бюджетами всех уровней;

усиление административной и уголовной ответственности за незаконное производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции;

регулирование оптового и розничного звена торговли через аккредитацию и создание специализированных торговых предприятий;

лицензирование производства спирта этилового и алкогольной продукции на федеральном уровне, приостановление действия лицензий или их аннулирование в случаях неуплаты налогов и производства и оборота продукции без акцизных марок;

разработка автоматизированной системы учета выработки и поставки алкогольной продукции в целях предотвращения правонарушений;

введение государственной регистрации и контроля за приобретением и ввозом на таможенную территорию Российской Федерации основного технологического оборудования по производству этилового спирта, производству и розливу спиртосодержащей и алкогольной продукции;

регулирование оптовой и розничной торговли, аккредитация и создание специализированных торговых предприятий;

обеспечение таможенного оформления ввозимого на территорию Российской Федерации этилового спирта и алкогольной продукции в таможенных пунктах перехода границы, что позволит собирать таможенные платежи сразу при пересечении товаром границы;

ужесточение требований к перевозкам спирта транзитом через страну на автомобильном транспорте по строго установленным маршрутам с учетом международных стандартов, запрет на перевозку таможенных грузов транспортными средствами коммерческих структур, не являющихся официальными таможенными перевозчиками.

Изыскание дополнительных доходов бюджета

В целях изыскания дополнительных доходов федерального бюджета предполагается осуществить следующие меры:

повышение ставок земельного налога и введение повышенной платы за неиспользуемые земельные ресурсы с целевым направлением средств на поддержку добросовестных сельхозпроизводителей и землепользователей;

отмена льгот по взиманию доходов от сдачи в аренду федерального имущества;

установление конкурсного порядка сдачи в аренду находящейся в федеральной собственности недвижимости;

повышение эффективности использования имущества аэропортов, находящихся в федеральной собственности;

упорядочение управления объектами федеральной собственности за рубежом;

аукционная продажа лицензий на право предпринимательской деятельности в сфере связи;

упорядочение квотирования вылова рыбы и морепродуктов, включая следующие меры: общий допустимый улов и порядок распределения квот на вылов водных биологических ресурсов утверждается Правительством Российской Федерации; прекращается практика выделения научных квот взамен бюджетного финансирования;

установление контроля за внешнеторговыми операциями с продукцией морского рыбного промысла за пределами таможенной территории Российской Федерации.

5.2. Сокращение государственных расходов

В соответствии с утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 1998 г. N 600 Программой экономии государственных расходов предполагается осуществить следующие меры:

провести инвентаризацию бюджетных организаций, сократить количество юридических лиц и оптимизировать численность работников организаций, содержание которых финансируется за счет средств федерального бюджета;

сократить количество прямых получателей средств федерального бюджета в 1999 году со 132 до 99 единиц, а с учетом Указа Президента Российской Федерации от 30 апреля 1998 г. N 483 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" - до 91.

Будет сокращена на 20 процентов предельная численность работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Оптимизация численности федеральных органов исполнительной власти позволит сэкономить 6,6 млрд. рублей в год.

Реорганизацию бюджетных учреждений намечено проводить путем слияния организаций и сокращения расходов на их содержание, в том числе посредством оптимизации численности их работников.

Реорганизацией будет охвачено более тысячи бюджетных организаций в различных сферах деятельности с общим объемом расходов федерального бюджета в 257,4 млн. рублей.

Предусматривается поэтапная передача в ведение субъектов Российской Федерации учреждений начального, среднего и высшего образования, ориентированных преимущественно на региональные рынки труда, а также организаций здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта. Всего в течение 1998 года предусматривается передать в ведение субъектов Российской Федерации до 740 таких организаций с расходами на их содержание в сумме 1,1 млрд. рублей в расчете на год.

Инвентаризация условий оплаты труда работников

бюджетных организаций

Численность работников бюджетных организаций, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, составила на 1 января 1998 г. 1896,7 тыс. человек.

Доля тарифных ставок и должностных окладов в оплате труда работников организаций на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы колеблется от 17 процентов (ИТАР - ТАСС) до 82 процентов (Госкомпечать России).

При этом надтарифная часть заработной платы состоит из почти 30 видов доплат, надбавок, иных выплат, носящих обязательный характер, и более 25 видов доплат и надбавок стимулирующего характера.

В общей сумме расходов на оплату труда работников средства, привлеченные из других источников сверх средств федерального бюджета, составляли в 1997 году в среднем 19 процентов. В учреждениях образования целого ряда федеральных органов исполнительной власти доля привлеченных средств составила 50 процентов и более. В числе этих органов бывшее МВЭС России (63 процента), МИД России (56 процентов), Минтопэнерго России (53 процента), ФСТР России (52 процента).

В целях упорядочения оплаты труда на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы предусматривается:

закрепление за вышестоящими организациями права определения лимита численности и размера фонда оплаты труда бюджетных организаций, находящихся в их ведении;

унификация отраслевых норм оплаты труда;

распространение на порядок формирования фонда оплаты труда работников бюджетных организаций принципов, предусмотренных для госслужащих;

рассмотрение возможности определения критерия, на основе которого в зависимости от доли использованных внебюджетных средств организации будут переводиться из разряда бюджетных в разряд дотируемых из бюджета.

Инвентаризация внебюджетных фондов и средств

В настоящее время в ведении получателей средств федерального бюджета находится значительное количество отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов, формируемых в основном за счет отчислений от себестоимости продукции (работ, услуг), а также средств иных источников, включая доходы от оказания платных услуг, коммерческой деятельности или добровольных отчислений.

Значительный объем численности внебюджетных фондов составляют фонды НИОКР. По состоянию на 1 января 1998 г. действовало 84 отраслевых и межотраслевых внебюджетных фонда НИОКР, формируемых за счет добровольных отчислений предприятий и организаций в размере до 1,5 процента себестоимости реализуемой продукции (работ, услуг). Объем средств, поступивших в указанные фонды в 1997 году, оценивается в 1,1 млрд. деноминированных рублей. Учитывая это, предусматривается сократить расходы на фундаментальные исследования и содействие научно - техническому прогрессу в 1998 и в последующие годы в среднем до 1,5 млрд. рублей в расчете на год.

Предусмотрено ликвидировать целый ряд внебюджетных фондов, среди которых Централизованный фонд социального развития ВЭК России, Централизованный фонд социальной поддержки работников центрального аппарата МПС России.

В результате проведенной инвентаризации установлено, что на 1 января 1998 г. в учреждениях Банка России и кредитных организациях открыто 28206 текущих счетов по учету внебюджетных средств учреждений и организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета. При этом общая сумма остатков средств на них составила 15,7 млрд. деноминированных рублей.

Предусматривается закрытие целого ряда внебюджетных счетов, упорядочение условий образования внебюджетных фондов и открытия счетов, а также использование внебюджетных средств через органы федерального казначейства.

Общий объем средств, привлекаемых за счет проведенной инвентаризации внебюджетных фондов и средств, составит по расчетам 8,2 млрд. рублей.

Поэтапный отказ от дотаций и субсидий,

выделяемых из федерального бюджета

Предусматривается сокращение прямой финансовой поддержки сельского хозяйства, финансирование которого предполагается в большей степени осуществлять через фонд льготного кредитования и лизинговый фонд, а также федеральный и региональные продовольственные фонды, обеспечивающие проведение сезонных работ в сельском хозяйстве. Снизится финансирование из федерального бюджета транспорта в связи с постепенным переходом отдельных его видов на самоокупаемость.

Экономия средств федерального бюджета по этим направлениям в 1998 году оценивается в 4,6 млрд. рублей.

С 1999 года предполагается полностью отказаться от дотаций химической и нефтехимической промышленности, сельскому хозяйству, народным художественным промыслам.

Обеспечение контроля за соблюдением бюджетными

организациями лимитов потребления электро- и теплоэнергии

В целях исключения возможности образования в 1998 году новой кредиторской задолженности по оплате электро- и теплоэнергии предусматривается:

усиление контроля за обеспечением получателями средств федерального бюджета соответствия потребления тепло- и энергоресурсов бюджетным назначениям по статье расходов "Оплата коммунальных услуг";

обязательное согласование смет расходов организаций, находящихся в ведении прямых получателей средств федерального бюджета;

обеспечение ФЭК России совместно с Минтопэнерго России единых для бюджетных организаций всех уровней цен и тарифов на тепло- и энергоресурсы, иные коммунальные услуги, устанавливаемых межрегиональными комиссиями.

Урегулирование кредиторской задолженности федерального

бюджета перед населением и организациями

Объем кредиторской задолженности на 1 января 1998 г. по расходам федеральных органов исполнительной власти и организаций, находящихся в их ведении, иных получателей средств федерального бюджета, возникшей в результате недофинансирования расходов за счет средств федерального бюджета, утвержденных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1997 год", составил 47,3 млрд. рублей.

Кредиторская задолженность будет погашаться поэтапно за счет:

сокращения и минимизации дебиторской задолженности (2 млрд. рублей);

направления остатков внебюджетных средств, находящихся на счетах получателей средств федерального бюджета (4,4 млрд. рублей);

направления части средств федерального бюджета на 1998 год на погашение переходящей кредиторской задолженности по стройкам и объектам, предусмотренным в Федеральной адресной инвестиционной программе, и по денежным выплатам населению (12,6 млрд. рублей);

изыскания дополнительных источников поступлений средств (1,8 млрд. рублей) и др.;

реструктуризации и списания задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом по налогам, сборам, а также начисленным пеням и штрафам в соответствии со статьей 24 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год".

Инвентаризация федеральной собственности

В настоящее время начата работа по сплошной инвентаризации федерального недвижимого имущества. Жесткая система учета этого имущества позволит в несколько раз увеличить доходы от его использования, которые в настоящее время явно не соответствуют объему находящейся в федеральной собственности недвижимости. Объем доходов, поступающих от использования государственной собственности, должен быть увеличен с 305 млн. рублей в 1997 году до 3,1 млрд. рублей по ожидаемой оценке в 1998 году, то есть в 10 раз.

5.3. Упорядочение межбюджетных отношений

Антикризисные меры Правительства Российской Федерации должны быть дополнены соответствующими действиями субъектов Российской Федерации прежде всего по оздоровлению их бюджетов:

утверждение новой методики распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, устраняющей субъективизм, обеспечивающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и стимулирующей увеличение сбора налогов;

проверка и жесткое регулирование заимствований субъектами Российской Федерации;

обеспечение прозрачности бюджетов субъектов Российской Федерации;

отмена взаимозачетов по бюджетам субъектов Российской Федерации;

заключение договоров субъектов Российской Федерации об обслуживании органами федерального казначейства счетов за энергию и газ бюджетополучателей субъектов Российской Федерации;

консолидация в бюджетах субъектов Российской Федерации внебюджетных фондов, стимулирование увеличения налоговых сборов субъектами Российской Федерации через трансферты из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;

обусловленность предоставляемых трансфертов, в том числе отказ от предоставления трансфертов регионам, использующим зачеты и накапливающим задолженность по заработной плате работникам бюджетных организаций;

особый порядок отношений с высокодотационными регионами, включающий жесткие правила контроля за разработкой, утверждением и исполнением их бюджетов;

введение механизма внешнего финансового управления для регионов, находящихся в состоянии финансового кризиса;

создание фонда региональных финансов для стимулирования усилий по оздоровлению региональных финансов.

5.4. Управление государственным долгом

Основной проблемой в финансовой сфере в настоящее время становится увеличивающийся государственный долг и рост расходов на его обслуживание, вызванный кризисом на финансовых рынках России.

Реализация намеченных мер по сокращению бюджетного дефицита не обеспечит в 1998 - 1999 годах его полную ликвидацию, в связи с чем в этот период придется прибегать к заимствованиям, главным образом для покрытия процентных расходов. Однако при сохранении текущей динамики расходов и дефицита федерального бюджета может возникнуть угроза платежеспособности России.

Поэтому наряду с мерами по снижению дефицита федерального бюджета крайне важно изменить структуру государственных заимствований путем перехода к финансированию дефицита федерального бюджета в основном за счет размещения среднесрочных займов. Задача состоит в том, чтобы, управляя государственным долгом, замещать короткие и дорогие долги длинными и дешевыми.

В целях удлинения государственного внутреннего долга будет существенно сокращено привлечение средств путем размещения ГКО. При этом для снижения банковских процентных ставок предусматривается сократить объем внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета и обеспечить соответствующее снижение доходности по государственным ценным бумагам.

Предстоит в полной мере реализовать программу по оптимизации государственных заимствований, маневрируя внутренними и внешними займами. Так, например, уже осуществляются операции по выкупу дорогих выпусков ГКО за счет средств, привлеченных при размещении евробондов, что повлечет за собой увеличение доли более дешевых внешних заимствований. При этом привлечение внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета должно осуществляться осторожно.

В результате проводимой политики важно обеспечить ограничение темпов роста государственного долга темпами роста ВВП.

В 1999 году предстоит стабилизировать за счет указанных мер долю процентных расходов в бюджете, а с 2000 года - снижать ее.

С точки зрения управления государственным долгом важной проблемой является обеспечение контроля за заимствованиями субъектов Российской Федерации.

В настоящее время регионы часто не в состоянии платить по уже имеющимся обязательствам по внутренним займам, что ставит под сомнение возможность своевременного и полного выполнения ими обязательств, связанных с внешним долгом. Кроме того, неконтролируемый рост заимствований субъектов Российской Федерации приводит к росту внешнего долга России, что может повлиять на кредитный рейтинг России и создать проблемы с размещением еврооблигаций Правительства Российской Федерации. Поэтому осуществление субъектами Российской Федерации внешних заимствований должно находиться под постоянным контролем Правительства Российской Федерации.